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¿Es el Sistema de Comercio de Emisiones de la Unión Europea una buena idea para hacer frente al cambio climático? (por Santiago J. Rubio)

[Hoy he invitado a escribir un post a . Santiago es un colega y amigo, gran investigador especialista en temas de Recursos Naturales y Medio Ambiente cuyo trabajo mereció recientemente el prestigioso Premio Nacional Lucas Mallada de Economía y Medio Ambiente 2009 que otorga el Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino.]

Uno de los debates más intensos que precedieron a la firma del Protocolo de Kioto en 1997 versó sobre los instrumentos a utilizar para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, en particular las emisiones de CO2. Durante la primera parte de estas negociaciones dominó la propuesta de las delegaciones europeas de utilizar un impuesto sobre las emisiones pero en la segunda parte el signo del debate cambió a favor de la propuesta americana de implementar un mercado de derechos de emisión. El Protocolo finalmente recogió esta propuesta y la Unión Europea diseñó un Sistema de Comercio de Emisiones que se puso en funcionamiento en el año 2005, año en el que el Protocolo de Kioto alcanzó el número suficiente de ratificaciones para convertirse en un tratado internacional.

Los argumentos que se escucharon en el Palacio de Congresos de la ciudad japonesa para apoyar una u otra propuesta reprodujeron exactamente los mismos argumentos elaborados por destacados economistas a lo largo del siglo pasado. De este grupo de economistas cabría destacar a Arthur C. Pigou de la Universidad de Cambridge y a Ronald H. Coase de la Universidad de Chicago, este último Premio Nobel en 1991.

Pigou en su obra más influyente The Economics of Welfare cuya primera edición es de 1920 propone el uso de impuestos para corregir los efectos externos negativos asociados a determinadas actividades productivas o de consumo. En el libro se explica que los efectos externos son un ejemplo de fallo de mercado que causa que la asignación competitiva deje de ser eficiente. El problema reside en que existen costes sociales que no se reflejan en el precio por lo que las empresas contaminantes, que sólo contabilizan los costes privados, terminarán contaminando el medio ambiente por encima de los niveles eficientes. Un impuesto internalizaría los costes sociales recuperándose así la eficiencia asignativa. Desde hace tiempo a este tipo de impuesto se le conoce como impuesto pigouviano y es precisamente el tipo de impuesto que defendían las delegaciones europeas en las negociaciones de Kioto. La aplicación del impuesto no es fácil porque la tasa óptima debe reflejar el coste social marginal correspondiente al nivel eficiente de emisiones. Sin embargo, el impuesto presenta un par de propiedades que lo convierten en un instrumento de regulación atractivo. En primer lugar es eficaz, es decir consigue reducir las emisiones una vez solventadas las cuestiones relacionadas con la inspección y cumplimiento, y también es eficiente en costes, es decir, permite alcanzar una reducción de emisiones al mínimo coste posible. Esta última propiedad se basa en el hecho de que si todas las empresas contaminantes se enfrentan a la misma tasa impositiva se dará la igualdad de los beneficios marginales de las empresas que es la condición que debe satisfacerse para alcanzar un determinado objetivo de reducción de emisiones al mínimo coste. El único problema con el impuesto es que se requiere conocer o tener una buena estimación de las curvas de beneficio marginal de las empresas contaminantes para determinar cuál es la tasa que nos permitiría alcanzar el objetivo de reducción fijado por el regulador. No obstante, si las emisiones agregadas son observables se podría converger a la tasa óptima en un proceso dinámico de ajuste de la tasa impositiva.

En cualquier caso, quedaba claro que el impuesto era un instrumento mejor que las cuotas ya que con las cuotas el regulador no puede verificar si se cumple la eficiencia en costes. Si se utilizan cuotas sólo existe un reparto de las cuotas que garantiza la eficiencia en costes, aquel que hace que el precio sombra de las cuotas sea idéntico para todas las empresas, pero si el regulador no tiene información no tiene porque acertar con el reparto y además no podrá averiguar si se ha equivocado ya que con las cuotas por definición se alcanza el objetivo de reducción de emisiones.

Este era más o menos el estado de la cuestión hasta que en 1960, un año después de la muerte de Pigou, Coase publicase su influyente artículo The Problem of Social Cost en el Journal of Law and Economics. En este artículo Coase argumenta que la causa de los efectos externos es la ausencia de derechos de propiedad bien definidos sobre determinados recursos naturales como pueden ser el aire o el agua. De ahí la contaminación que sufren estos recursos naturales. Este análisis le llevó a formular lo que se conoce como el teorema de Coase que dice que si se reconocen los derechos de propiedad, la negociación entre las partes implicadas en el efecto externo puede conducir a la asignación eficiente independientemente de sobre que parte recaiga la titularidad del derecho, siempre y cuando los costes de transacción no sean muy elevados. La propuesta de Coase venía a establecer que se podían resolver los problemas de contaminación sin recurrir al uso de un impuesto lo que suponía una ruptura respecto a las teorías dominantes hasta el momento. No obstante, es obvio que este planteamiento no es aplicable a problemas ambientales mundiales como el cambio climático. Sin embargo, unos años más tarde, en 1972 David Montgomery publicó un artículo titulado Markets in Licenses and Efficient Pollution Control Programs que recibió en 2004 el Publication of Enduring Quality Award de la Association of Environmental and Resource Economists en el que demostraba que mediante el uso de cuotas se podía alcanzar la eficiencia en costes independientemente de la distribución inicial de las cuotas siempre que éstas se pudiesen comercializar. Las cuotas se convertían así en una forma de reconocer derechos y la implementación de un mercado de derechos de emisión en una forma de regulación eficiente en costes que hacía innecesario el uso de un impuesto. El mercado se encargaría de reasignar los derechos si la distribución inicial no fuese la óptima. Por lo tanto no nos debería extrañar que en las negociaciones de Kioto acabase imponiéndose este tipo de instrumento.

Llegados a este punto podríamos pensar que la respuesta a la pregunta que da título a estas líneas debería ser afirmativa. Sin embargo, tras cinco años de funcionamiento del mercado de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en Europa existe una cierta sensación de frustración que está haciendo que muchos economistas ambientales entre los que me incluyo estemos considerando que quizás un impuesto hubiera sido una mejor alternativa.

La experiencia de los últimos años ha confirmado la sospecha de que la actividad de loby de las empresas reguladas puede hacer fracasar la política de cambio climático. Esto tiene que ver directamente con la interpretación del teorema de Coase. El teorema de Coase establece la neutralidad de la asignación de derechos respecto a la recuperación de la eficiencia pero no respecto a la distribución de las ganancias que se pueden obtener mediante la negociación. Es muy fácil demostrar que los beneficios de las empresas reguladas están directamente relacionados con el montante de permisos que reciben por lo que las empresas tienen fuertes incentivos para presionar al gobierno en orden a obtener el máximo número de derechos posible. Además, los gobiernos se ven también presionados por el hecho de que otros gobiernos de la UE puedan actuar estratégicamente para no afectar de forma significativa la competitividad de sus empresas contaminantes nacionales. Así pues los gobiernos a la hora de decidir sobre el montante total de permisos se encuentran atrapados en el dilema del prisionero y todos sabemos muy bien el resultado del juego. Esta parece ser la historia del primer periodo de implementación del mercado de derechos que tuvo lugar del 2005 al 2007. Los países decidieron en su conjunto una cantidad tal de derechos que su precio se hundió completamente a finales de 2007. El hundimiento estuvo acentuado por el hecho de que los permisos de este primer periodo no podían utilizarse para el segundo periodo 2008-2012 correspondiente al periodo de compromiso fijado en el Protocolo de Kioto. El problema no hubiera aparecido si se hubiese optado por un impuesto. Por mucho que las empresas hubiesen presionado a los gobiernos, una vez establecida la tasa, el incentivo de las empresas a reducir las emisiones hubiese permanecido estable durante todo el periodo algo que no se ha conseguido con la implantación del mercado de emisiones.

Tras esta primera experiencia, se fijaron objetivos algo más ambiciosos para el periodo 2008-2012. Desgraciadamente, el inicio de este segundo periodo vino a coincidir con el inicio de una grave recesión económica. El resultado es que de nuevo se ha creado un importante exceso de oferta en el mercado que está ejerciendo una presión a la baja sobre el precio de los derechos. Una situación muy parecida a la del primer periodo aunque explicada por razones distintas. En el primer periodo el exceso de oferta se produjo como consecuencia de que los gobiernos repartieron una cantidad excesiva de derechos entre las empresas contaminantes, mientras que en el segundo periodo el exceso de oferta se ha creado como consecuencia de una fuerte caída en la demanda de derechos por parte de las empresas debida a la recesión económica. En cualquier caso, como no es de esperar que se recuperen tasas de crecimiento significativas antes de 2012 nos vamos a encontrar con un periodo de ocho años, de 2005 a 2012 en el que la política de cambio climático no va a contribuir mucho a conseguir la desvinculación del crecimiento económico del uso intensivo de combustibles fósiles y esto va a ser así porque los incentivos económicos que debía haber creado el mercado de derechos de emisión apenas van a operar durante estos ocho años.

La conclusión que podemos sacar de esta experiencia es que con el mecanismo de regulación diseñado por la UE, el precio de los derechos de emisión se va a ver claramente afectado por el ciclo de la economía de manera que los incentivos a reducir las emisiones e invertir en tecnologías menos contaminantes van a ser muy fuertes cuando estemos en la fase alcista del ciclo, pero prácticamente desaparecerán cuando la economía se sitúe en la fase bajista. En cambio, un impuesto generaría los incentivos adecuados independientemente de la fase del ciclo por la que transcurriese la economía. Téngase en cuenta que un impuesto pigouviano no tiene una finalidad recaudatoria.

No me gustaría acabar estas reflexiones sin comentar, aunque sea muy brevemente, un par de cuestiones más. La primera es que por ejemplo en el caso español y también más o menos en el resto de países europeos, el mercado de derechos de emisión no cubre ni la mitad de las emisiones de gases de efecto invernadero. El mercado de derechos es un mercado limitado que regula las instalaciones del sector industrial que emiten gases de efecto invernadero pero que deja fuera al transporte — aunque en el año 2009 se incluyó al transporte aéreo — al sector residencial, comercial e institucional, al sector agrario y a la actividad de gestión de residuos. Esto obliga a los gobiernos a desarrollar medidas complementarias para controlar las emisiones en estos sectores ya que parece obvio que difícilmente se podrán incorporar al mercado de derechos de emisión debido a la atomización de los agentes económicos que operan en ellos. Sin embargo, un impuesto podría penalizar todas las actividades económicas, ya sean de producción o de consumo, que generasen emisiones de gases de efecto invernadero.

Finalmente quisiera citar el artículo de Robert W. Hahn titulado Market Power and Transferable Property-Rights publicado en 1984 en el Quarterly Journal of Economics. En este artículo se demuestra que el mercado de derechos deja de ser eficiente en costes si en él opera alguna empresa con un volumen de permisos lo suficientemente grande como para tener influencia sobre el precio. La cuestión es que si por ejemplo miramos al Plan Nacional de Asignación español de derechos de emisión para el periodo 2008-2012, se observa que el sector eléctrico recibe más de un tercio de los derechos y como este sector está bastante concentrado podría darse perfectamente que el mercado de derechos de emisión se configurase como un mercado con una franja competitiva formada por las pequeñas y medianas empresas y un conjunto reducido de empresas con poder de mercado. En este caso, no habría que esperar que se alcanzase el objetivo de reducción de emisiones al mínimo coste posible. Obviamente, este problema no puede plantearse con un impuesto.

Después de cinco años de funcionamiento del mercado de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, el balance no es muy halagüeño. Quizás sea el momento de pensar si un impuesto sobre las emisiones de gases de efecto invernadero podría hacer más por el medio ambiente que un mercado de derechos de emisión aunque quizás no sea el mejor momento para plantear esta cuestión o sí.