El coste económico del déficit de calidad institucional y la corrupción en España

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Durante los mejores años del boom inmobiliario en España no fue infrecuente una cierta actitud condescendiente hacia la corrupción entre muchos ciudadanos bajo el argumento de que “yo tengo trabajo y me va bien”. Las cosas han cambiado mucho desde entonces y la corrupción es hoy día una de las mayores preocupaciones de los ciudadanos de este país. Ahora bien, más allá de la preocupación que actualmente genera la corrupción desde el punto de vista social y político, resulta conveniente poner de manifiesto sus importantes y negativas consecuencias económicas. En este contexto, el viernes pasado, la Fundación BBVA y el Ivie presentaron un estudio sobre el coste económico del déficit de calidad institucional y la corrupción en España realizado por Fernando Jiménez Sánchez y yo mismo. El estudio puede bajarse y los materiales del workshop que se realizó durante toda la mañana con la participación de otros investigadores y de representantes del la judicatura, las agencias anti-fraude y la sociedad civil se encuentran .

El principal objetivo del informe es mostrar que el déficit de calidad institucional, una de cuyas manifestaciones y consecuencias es la corrupción, tienen un importante coste económico que va más allá del montante de los fondos públicos apropiados indebidamente. La baja calidad institucional y la corrupción disminuyen la rentabilidad de los proyectos empresariales, incrementan su incertidumbre, reducen los niveles de inversión privada, distorsionan la inversión pública, desvían recursos humanos y financieros hacia la influencia en los órganos de decisión pública en lugar de asignarlos a actividades productivas, y orientan los esfuerzos hacia la búsqueda de privilegios desincentivando el emprendimiento y la innovación. La baja calidad institucional y la corrupción se traducen, en definitiva, en menor productividad, mayor desempleo y salarios inferiores a los que serían posibles con la tecnología y el capital humano disponible. La literatura académica sobre este tema es amplísima y en el informe pueden consultarse un amplio número de referencias al respecto.

En el informe se realiza una aproximación al coste económico del déficit de calidad institucional que sufre España y se discute una lista de  posibles actuaciones que contribuirían a mejorar la situación. En el estudio no se intenta cuantificar todas las distorsiones, ineficiencias y pérdidas de recursos que genera el déficit de calidad institucional (algo que sería de muy difícil realización), sino que se lleva a cabo una aproximación “macroeconómica”. En concreto, se hace una evaluación cuantitativa del posible déficit de calidad que presenta España y se traduce ese déficit en términos de la pérdida de productividad y PIB que genera. Para ello, se hace uso de las estimaciones realizadas por la literatura económica sobre el impacto causal que tiene la calidad institucional en la productividad de los países. Así pues, los ingredientes del cálculo del coste del déficit de calidad son tres: indicadores de calidad institucional, evaluación del déficit en España, estimaciones de la relación causal entre calidad y productividad.

Con respecto al primer ingrediente, los indicadores de calidad, en el informe se utilizan los bien conocidos del Banco Mundial. Los WGI ofrecen información sobre la gobernanza de más de 200 países, a partir de una larga lista de indicadores específicos (basados en encuestas a personas, instituciones y empresas, y en informes de analistas y expertos del sector público y privado) procedentes de más de 30 organizaciones públicas, no gubernamentales y privadas. Ejemplos de estas organizaciones son Freedom House, Gallup, Heritage Foundation, Transparency International, Economist Intelligence Unit, Foro Económico Mundial, Institute for Management & Development, Political Risk Services o Reporters Without Borders, etc.. Los WGI reúnen y agregan esta información en seis indicadores sintéticos. En nuestro estudio, utilizamos un indicador combinado que consiste en la suma de los indicadores de Voz y rendición de cuentas (democracia y libertades), Efectividad gubernamental, Calidad regulatoria, Respeto a la ley y los contratos y Control de la corrupción.

De acuerdo con este indicador combinado, la calidad de las instituciones de gobernanza española se sitúa entre el 20% de los países con un mayor nivel en el mundo (utilizando la muestra de 154 países que tienen más de medio millón de habitantes). Sin embargo, los resultados que obtiene España están por debajo de lo que le correspondería de acuerdo con el desarrollo de su economía. Escalando el indicador de 0 a 10, España obtiene un valor de 6,8 frente al 8 de la media de Alemania, Francia y Reino Unido, que constituirían el modelo de economía avanzada al que aspiramos. Desde el lado positivo, cabe apuntar que España se sitúa por delante de otras economías mediterráneas  como la italiana y la griega, cuya calidad institucional promedio apenas alcanza un valor de 5,8. El país presenta su mejor desempeño en las categorías de voz y rendición de cuentas y efectividad del gobierno, mientras que las mayores debilidades aparecen en los indicadores sobre calidad regulatoria y corrupción. En la comparativa mundial, España aparece en el percentil 75 de la distribución del indicador sobre corrupción percibida. Adviértase que los países en el percentil 75 de la distribución mundial de productividades tienen una productividad por ocupado inferior en un 23% a la de la economía española[1]

¿Cómo evaluar el posible déficit de calidad institucional de España? La referencia podría ser el conjunto de economías avanzadas al que nos queremos asimilar, como por ejemplo el trío de Alemania, Francia y Reino Unido anteriormente considerado. Esta referencia es útil para fijar nuestras aspiraciones, pero sería demasiado exigente para evaluar los costes actuales de nuestras limitaciones. El planteamiento que seguimos es tomar como referencia para el cálculo del déficit, el nivel de calidad institucional que correspondería a nuestro nivel de productividad (de acuerdo con la distribución de niveles de calidad y productividad que observamos en el mundo). La idea es la siguiente. La productividad de un país depende de un conjunto de factores como su capital humano, físico y empresarial, la apertura al comercio, los recursos naturales, la posición geográfica y la calidad institucional. Si todos estos factores se moviesen conjuntamente, un país con una productividad situada, por ejemplo, en el percentil 56 de la distribución mundial de productividades de los países, tendría también un nivel educativo situado en el percentil 56 de la distribución correspondiente a esta otra variable. Y lo mismo sucedería con su dotación de capital físico per cápita, su apertura comercial, su capital empresarial, etc. que también se situarían en ese mismo percentil 56. Naturalmente, los factores que determinan la productividad de un país no se mueven al unísono, de modo que cada país tiene ventajas competitivas en unos factores específicos en los que aparece en una posición relativamente destacada (situándose en un percentil de la distribución mundial de ese factor por encima del percentil que ocupa en la distribución de productividades), mientras que el país adolece de posiciones relativamente desfavorables en otros factores. Los primeros factores constituyen las fortalezas de la economía en cuestión mientras que los últimos constituyen sus debilidades o déficits relativos.

En el gráfico aparecen los percentiles que ocupan los países más ricos del mundo en la distribución mundial de calidad institucional y de productividad. Los países que están por encima de la línea beige muestran un superávit relativo de calidad institucional con respecto a su nivel de desarrollo (medido este por su productividad). Los que están por debajo tienen un déficit relativo. Por ejemplo, el petróleo permite a Arabia Saudi (SAU), Kuwait (KWT) y Catar (QAT) disfrutar de un valor de la producción por ocupado que está entre el 5% de las mayores del mundo a pesar de presentar una calidad institucional relativamente muy baja. En el caso de  España, el indicador combinado de calidad sitúa al país en torno al percentil 81, mientras que la productividad figura notablemente más arriba, en torno al percentil 85. La calidad institucional aparece, pues, como una debilidad o un déficit relativo de la economía española (que de algún modo es compensado por la fortaleza en otros factores).

Podemos ahora evaluar el coste que tiene ese déficit de calidad institucional, estimando en cuanto aumentaría el PIB de España si fuésemos capaces de elevar la calidad institucional del país hasta el nivel que disfrutan los países situados en el percentil 85 de la distribución mundial del indicador de calidad institucional. El resultado central que obtenemos haciendo uso de las estimaciones más aceptadas por la literatura académica es que el PIB a largo plazo se podría elevar en un 16%. Esto podría significar  elevar el crecimiento medio anual de la economía española en torno a un punto porcentual a lo largo de un periodo de 15 años.

Evidentemente, tanto la mejora de la calidad institucional como sus efectos sobre el sistema económico llevarían tiempo. El impacto positivo que tendría la mejora de la calidad institucional sobre el PIB se produciría indirectamente, a través de mecanismos que aumentarían la inversión y la eficiencia en la asignación de los recursos y, con ellas, la productividad y el empleo. La mayor seguridad jurídica, la reducción de la corrupción, la eliminación de trabas administrativas, la mejor regulación, la mayor competencia, etc. incentivarían la inversión nacional y extranjera, harían más fáciles y rentables el emprendimiento y la innovación y mejorarían la asignación de recursos privados y públicos hacia las empresas más competitivas y las actividades más productivas.

Sin duda, este tipo de cálculos tiene limitaciones y está sujeto a intervalos de confianza y márgenes de error no despreciables, como se indica en el informe. Los académicos tenemos una alternativa para no correr el riesgo de equivocarnos o de que nos malinterpreten con este tipo de cálculos que pueden tener un impacto en el debate ciudadano. La alternativa es dejar que sean los tertulianos los únicos que se acerquen e informen a la opinión pública y que lo hagan sin más base que los prejuicios y la inspiración con la que se levantan cada mañana. Pero nos parece que una de las responsabilidades de los académicos es reducir la brecha entre la investigación académica y el conocimiento utilizado en el debate ciudadano.

En la última parte del informe se proporciona una lista de líneas de actuación para la mejora de la calidad institucional en España. La lista no es exhaustiva, ni original puesto que comparte muchos elementos con otros trabajos que han ido apareciendo en los últimos años sobre la necesidad de una regeneración institucional (por ejemplo, Carles Ramió, La renovación de la función pública: estrategias para frenar la corrupción política en España, Madrid: Libros de la Catarata, 2018; Javier Andrés y Rafael Domenech, En busca de la prosperidad: los retos de la sociedad española en la economía global del s. XXI, Deusto S.A. Ediciones, Bilbao, 2015; Víctor Lapuente, La corrupción en España. Un paseo por el lado oscuro de la democracia y el gobierno, Madrid: Alianza Editorial, 2018; Carlos Sebastián, España estancada. Por qué somos poco eficientes, Madrid: Galaxia Gutenberg, 2018; Manuel Villoria, José M. Gimeno y Julio Tejedor (eds.), La corrupción en España: ámbitos, causas y remedios jurídicos, Barcelona: Atelier, 2018).

Las recomendaciones se ordenan en tres grupos: (i) refuerzo de los controles y contrapesos del poder, (ii) mejora de la independencia, calidad y transparencia de la administración; y (iii) mejora de la efectividad de las elecciones como mecanismos de selección y control.  Dentro del primer grupo, entre otras líneas de actuación, se aboga por mejorar la independencia y los medios del poder judicial, por ampliar los medios para el control parlamentario del ejecutivo (creando, por ejemplo, una oficina de evaluación de las políticas públicas), por fortalecer la independencia y dotar de más medios a otros órganos como los tribunales de cuentas, la AIREF y los consejos de transparencia, y por eliminar las interferencias en los medios de comunicación.

Dentro del grupo de medidas para mejorar la independencia, calidad y transparencia de la administración se defiende la necesidad de, entre otras cuestiones, una simplificación normativa, el refuerzo de la independencia de los organismos de regulación y supervisión (como tantas veces se ha pedido desde este blog; por ejemplo, aquí) y la despolitización de los niveles superiores de las administraciones públicas y sus entes instrumentales. Y dentro del tercer grupo de recomendaciones relativas a la mejora de la efectividad de las elecciones como mecanismos de selección y control, se aboga por el desbloqueo de las listas electorales.

El reto de mejorar la calidad de las instituciones de gobernanza no es, pues, trivial. Con todo, más allá de las cifras y recomendaciones concretas, el mensaje general del estudio es lo imprescindible que resulta mejorar la calidad de la gobernanza en España para consolidar su posición como una economía avanzada y hacer posible el crecimiento de la productividad, los salarios y el empleo a largo plazo.

[1] Estas cuantificaciones y las que han aparecido en notas de prensa están realizadas con los últimos datos disponibles. Por un problema de imprenta, las cuantificaciones que aparecen en el informe se corresponden con datos algo anteriores. En cualquier caso, las diferencias son muy reducidas y no afectan a los mensajes del informe.