Estado del Bienestar y democracia en España: una perspectiva de muy largo plazo

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Seguramente uno de los principales cambios ocurridos a lo largo del siglo XX ha sido la aparición del Estado del Bienestar. Antes de la primera guerra mundial el gasto público en protección social en los países de la OCDE apenas representaba un 0,5-1% del PIB, mientras que en la actualidad supera el 20% del PIB (ver y ). Este crecimiento ha permitido ofrecer servicios que hoy ya se consideran básicos, como las pensiones y la atención sanitaria, a amplios sectores de la población; pero también ha generado dudas sobre la sostenibilidad futura de estas políticas como se explicaba en esta entrada anterior. Normalmente, se considera que el crecimiento del Estado del Bienestar es el resultado del avance gradual de la democracia a lo largo del siglo XX, el crecimiento económico y el envejecimiento de la población.

Sin embargo, también hay estudios que consideran que las dictaduras también tienen incentivos para estimular el crecimiento de la política social (por ejemplo ). En España, el desarrollo del Estado del Bienestar tuvo lugar en medio de una turbulenta historia política, donde se alternaron regímenes semidemocráticos (como el periodo de la Restauración, entre 1873 y 1923, donde a pesar de haber elecciones estaban completamente distorsionadas debido al caciquismo y la generalización del fraude y la corrupción), con regímenes dictatoriales (como la dictadura de Primo de Rivera, 1923-30, y la dictadura franquista, 1939-76/77) y con regímenes democráticos (como los años de la segunda república, 1931-36 y la democracia actual, de 1977 en adelante). Ello hace que el caso español sea particularmente interesante para analizar la relación entre el régimen político y el crecimiento del Estado del Bienestar.

En una intento analizar precisamente cuál fue el impacto de cada uno de estos regímenes políticos sobre la evolución del gasto público en protección social en España, entre los años 1850 y 2000. En el siguiente gráfico se puede ver la evolución del gasto social público, en esos años, expresado en porcentaje del PIB. A primera vista, sin embargo, es difícil encontrar un patrón claro entre el crecimiento del gasto social y el régimen político. Durante los años de la dictadura franquista, por ejemplo, el gasto social se mantuvo prácticamente estancado entre 1945 y 1966, pero empezó a crecer rápidamente en 1967. De forma similar, el gasto social creció rápidamente durante la segunda república y los años de “la transición” a la democracia, pero se ha mantenido estable en niveles relativamente altos de 1993 en adelante.

Sin embargo, la ausencia de un patrón claro no es del todo sorprendente. A parte del régimen político existieron otros factores que también influyeron sobre la evolución del gasto social público (como, por ejemplo, el crecimiento económico, el envejecimiento de la población, el nivel de desigualdad que existía en la economía, o el grado de apertura comercial al exterior). En ese sentido es posible, por ejemplo, que el crecimiento del gasto que se observa durante un periodo dictatorial se explique por el envejecimiento continuado de la población y que la dictadura estuviese, de hecho, ejerciendo un impacto negativo sobre el gasto social (es decir, que en un contexto democrático el crecimiento del gasto social habría sido aún mayor). Por tanto, para aproximarse mejor al impacto del régimen político sobre el gasto social es necesario incorporar estas variables en el análisis como variables de control.

Los resultados del análisis econométrico muestran que, efectivamente, una vez controlamos por diversas variables, la democracia tuvo un efecto positivo sobre el crecimiento del gasto social. Por otro lado, como algunas teorías consideran que la democracia tiene un efecto positivo sobre el desarrollo del Estado del Bienestar en la medida en que favorece el ascenso de los partidos de izquierdas y centro izquierda al poder (por ejemplo ), en el análisis también se controló por la ideología del partido en el gobierno. Sin embargo, los resultados muestran que la presencia de partidos de izquierdas o centro-izquierda en el gobierno durante los periodos democráticos no tuvo ningún impacto estadísticamente significativo sobre la evolución del gasto social. Esto no significa que no existan diferencias programáticas entre los partidos políticos. Más bien parece que la llegada de la democracia (y de la competencia política) obligó a todos los partidos (y no solo a los partidos de izquierdas) a tener en cuenta las preferencias de todos los votantes (incluyendo a los votantes de renta baja, presumiblemente más favorables al crecimiento del Estado del Bienestar). Por otro lado, el llamado consenso keynesiano y los pactos sociales que emergieron en Europa después de la segunda guerra mundial contribuyeron a difuminar las diferencias que tradicionalmente habían existido entre partidos de izquierdas y de derechas (ver ). En España, el equivalente de esos pactos de postguerra fueron los Pactos de la Moncloa que favorecieron la expansión del gasto social en los primeros años de la democracia, tanto bajo los gobiernos de centro-derecha de la UCD como bajo los primeros gobiernos socialistas.

En ese sentido es significativo que en los años de la segunda república, cuando todavía no se había dado el consenso keynesiano a favor de la expansión del Estado del Bienestar, los gobiernos de izquierdas sí que tuvieron un impacto positivo sobre el gasto social. Curiosamente, incluso durante los años de la Restauración (que como mencionaba anteriormente no puede considerarse un periodo efectivamente democrático) el lento crecimiento de la representación electoral de los partidos de izquierdas (básicamente el partido socialista en esta época) tuvo un efecto positivo sobre el gasto social, a pesar de que en ningún momento pasaron de tener un reducido número de diputados. Esto sugiere que, incluso en un contexto de fraude generalizado, las élites políticas no eran completamente inmunes a las demandas desde abajo. De forma similar, el incremento de la inestabilidad política durante los años de dictadura tuvo un (leve) efecto positivo sobre el gasto social (aunque del todo insuficiente para compensar el efecto negativo de las dictaduras).

Sin embargo, una de las preocupaciones que surge cuando se analiza la relación entre el régimen político y el gasto social es que no siempre está clara la dirección de la causalidad. En la medida en que el gasto social contribuye a garantizar la estabilidad política, cabría la posibilidad de que altos niveles de gasto social y democracia estuviesen correlacionados no porque la democracia favorece el desarrollo de la política social, sino porque altos niveles de gasto social favorecen la consolidación de la democracia. En este caso estaríamos ante un problema de causalidad inversa. Por otro lado, como apuntaba más arriba, aparte del régimen político seguramente hubo muchos otros factores que condicionaron la evolución del gasto social. En el análisis se han incluido diversas variables de control, pero es muy difícil saber si falta alguna otra variable relevante, que también debería haberse incorporado, y que está condicionando nuestros resultados. Para hacer frente a estos problemas en el artículo también estimé el efecto del régimen político sobre el gasto social utilizando como variables instrumentales el régimen político en otros países del sur de Europa (Italia, Grecia y Portugal) y el porcentaje de la población en edad de trabajar que había completado la educación secundaria.

Ambas variables guardan relación con el régimen político. Es probable que el contexto político de otros países del sur de Europa condicionase la evolución del régimen político en España a través de algún tipo de efecto imitación o presiones diplomáticas, por ejemplo. También parece razonable suponer que las demandas de democratización aumentan cuando aumenta el nivel educativo de la población adulta. Al mismo tiempo es razonable pensar que ambas variables son independientes del gasto social. No hay ningún motivo aparente para pensar que el nivel de gasto social en España tuviese ningún impacto sobre el régimen político existente en otros países, y tampoco parece que el gasto social actual pueda influir en el stock educativo actual, que depende de hecho de decisiones tomadas en el pasado. Por tanto, ninguna de estas variables debería estar recogiendo el efecto de ninguna variable omitida ni ser el resultado de una causalidad inversa. Los resultados de las regresiones con variables instrumentales confirman los resultados anteriores, es decir, que la democracia tuvo un efecto positivo sobre el gasto público en protección social en España.

Por último, en el artículo también se analiza el impacto del régimen político sobre la tendencia a largo plazo del gasto social. En España, como en el resto de Europa, a lo largo del siglo XX se produjo la transición de un régimen tradicional, de bajo gasto social, aun régimen moderno, de alto gasto social. En ese sentido conviene preguntarse también si el tipo de régimen político contribuyó a acelerar o a frenar ese proceso de transformación de largo plazo (en lugar de analizar solo cambios de nivel a corto plazo). Para ello se analizaron posibles rupturas en la tendencia de largo plazo del gasto social asociadas a los sucesivos cambios de régimen político que tuvieron lugar en España. Los resultados muestran que la llegada de la democracia en 1931 supuso una ruptura con la tendencia previa y provocó una aceleración en el crecimiento del gasto social. La dictadura franquista, en cambio, aunque no supuso una vuelta abrupta a los niveles previos a 1931, sí que revirtió el cambio de tendencia que se habían iniciado en 1931; retrasando así el crecimiento definitivo del gasto social en España. Esto sugiere, a su vez, que los cambios de régimen político no siempre se traducen en cambios inmediatos y repentinos en el gasto social, si no que a menudo se trata de un proceso más gradual. Por ese motivo, si no se tiene en cuenta la perspectiva histórica es fácil asignar el mérito del desarrollo de la política social al régimen equivocado.

Hay 18 comentarios
  • Creo que en todo el estudio se pasa por alto la cuestión mas importante:

    ..."los gastos sociales tiene que pagarlos alguien, por lo que en sociedades de pocos recursos se necesita que el gobierno tenga la fuerza necesaria para imponer a "los ricos" una fiscalidad potente y progresiva"...

    La paradoja de todo este asunto viene de no entender que los regímenes políticos represivos se implantan precisamente como respuesta a un gobierno que impone una fiscalidad potente y progresiva con vistas a realizar gastos sociales. Por ejemplo:

    - regeneracionismo 1900.
    - dictadura de primo de rivera 1920.
    - dictadura del franco 1936.

    El trasfondo siempre es el mismo, que hay alguien "poderoso" que cree que es el quien esta pagando los platos rotos. Hoy en día vemos como en Francia, los EEUU, en Argentina y aquí en España se dan auténticos golpes de estado para evitar algo tan pueril como aumentar un 0.1% el gasto en pensiones, el Medicare, o ... vaya usted a saber... que otro minio gasto social que implique la supuesta amenaza de aumentar y no bajar la fiscalidad.

    (De verdad, tenéis que leer un poco mas a Marx por aquí)

    • Gracias por el comentario. El objetivo del artículo es analizar cuál es el impacto del régimen político sobre el gasto social, y no a la inversa. Sin embargo, esto no excluye que, efectivamente, cabe la posibilidad de que “los regímenes políticos represivos se implant[e]n precisamente como respuesta a un gobierno que impone una fiscalidad potente”. De hecho, es posible que la causalidad vaya en una doble dirección (del régimen político al gasto social y del gasto social al régimen político) y, por tanto, podría ser difícil diferenciar un efecto del otro. Este es el posible problema de causalidad inversa que mencionaba en el artículo, que se ha intentado afrontar mediante variables instrumentales. En todo caso, no creo que Marx se sorprendiese de leer que las dictaduras tuvieron un impacto negativo sobre el gasto social.

    • Conviene recordar que el estado moderno es esa falacia por la cual todo el mundo cree poder vivir a costa de todos los demás.

      En particular es curiosa la idea de que existe una "posibilidad impositiva" donde "los ricos" (que tienen mucho dinero) financian los gastos del Estado.

      El tamaño del Estado moderno es tan monstruoso que ese planteamiento es simplemente imposible:

      * El Estado español consume cada año y medio el equivalente a la capitalización de todo el IBEX35, (los beneficios anuales de todo el ibex35 podrían financiar los gastos de aprox 1 mes)

      * Las 10 mayores fortunas españolas suman unos 100 millardos: lo que el Estado consume en menos de un trimestre (y eso gracias a Amancio Ortega, los otros 9 apenas cubrirían 1 mes)

      * El 100% de la base imponible anual declarada en el IRPF no cubriría un año de gasto.

      No es de extrañar que los impuestos que más recaudan: sociales e IVA+especiales sean, esencialmente, un flat tax. El "engañabobos de la progresividad” se deja para el IRPF donde en España 2/3 de la población contribuyen el 10% y el 20% que más contribuye aporta más del 70%.

      (pg 178)

      En USA, donde el IVA es anatema, la progresividad es aún más marcada, con el 60% de la población no contribuyendo nada y un 20% aportando el 87% de lo recaudado.

      • Los sistemas impositivos modernos son, básicamente, un juego de trileros donde se trata de que no veas "la bolita" de lo que contribuyes (dejándote pensar que contribuyen otros) y exponerte hasta la naúsea a las bondades de "la bolita" que recibes.

        Contra todo pronóstico funciona ... es increible la capacidad de la mente humana para creer, contro los datos, aquello que le hace "sentir bien".

  • En el artículo, valido y completo, me temo, falta una fecha, una sola fecha, la que lo explica todo, o no, dependiendo del receptor del mensaje-vease abajo-: 1917. ¿Se entiende así mejor porque sube el Estado el Bienestar en España…...y en el resto del Sistema-Mundo en el siglo XX (el Pib publico se multiplica casi * 5, en concreto). Es decir, ¿se entiende porque se incrementa la economía común? ¿Por qué se le da un tajo a la desigualdad extrema previa? Un paso abrupto sin dudas, pero sólo como todos lo anteriores pasos necesarios de 1.789, 1.688, etc., y pero, de nuevo, sólo porque todavía quedan individuos que,. por decir algo, creen los organismos unicelulares son mejores y más guapos que los pluricelulares, (o no quieren ir a la guardería porque en casa, en la cuna, se esta mejor) provocando así el desastre histórico habitual (lº GM, en este caso), desastre que genera imperativa y sistemáticamente ese paso, esa única solución al hundimiento social. Walter Sheidel The Great Leveler: Violence and the History of Inequality from the Stone Age to the Twenty-First Century lo lo explica notablemente mejor que yo, sin duda. Y Thomas Piketty, y tantos otros entre los que esta, desde luego, el gran barbudo nacido en Treveris hace ahora 200. Saludos

    • Efectivamente la revolución rusa debió tener un impacto positivo para el desarrollo del Estado del Bienestar en diversos países europeos (aunque éste es difícil de medir en términos cuantitativos). Sin embargo, aun así, sigue teniendo sentido preguntarse si después de 1917 los regímenes democráticos y los no democráticos tuvieron un impacto diferenciado sobre el gasto social. Gracias. Un saludo

      • ''aunque éste es difícil de medir en términos cuantitativos''
        Existen 2 medidas, en mi opinión, contundentes, en términos de PIB público. Una espacial, dado que el Estado social crece en la OCDE a medida que los países están más cercanos a la frontera rusa (hasta el 70 % del PIB en los países nórdicos), y la otra, temporal: ese mismo Estado así construido, (sus empresas publicas, su sanidad, educación, su gasto social )decrece, vía privatización masiva, a partir del cese en los años 80 del impulso (el ciclo político histórico y muy estudiado de impulso-reformas-contrarreformas histórico )provocado por el paso abrupto, el acto político disruptivo de 1.917. Un saludo

        • Nunca hay que dejar que los datos estropeen una buena narrativa pero, en cualquier caso, los de la OCDE no parecen respaldar esta tan bonita.

          El mayor gasto social neto en términos de PIB corresponde a Francia, Bélgica, Italia y España, lo que no parecía corroborar la narrativa de "corrimiento hacia el Este".

          Tampoco la serie histórica parece respaldar el "descenso" desde 1980, aunque la base de datos no rescata valores previos a 1995 desde este año al menos la tendencia es al alza con aumentos de entre el 3 y el 7% (por ejemplo en el caso de España desde 2001) sobre un PIB per cápita que, a su vez, en ese mismo periodo más que se duplica, lo que supone, en muchos casos, aumentos alrededor del 250% en términos de gasto social per capita.

          • En términos de US$ PPP constantes (2010) el gasto social efectivamente crece desde los $3,137 per capita de 1980 hasta los $7.769 de 2013. O sea, se multiplica por 2.5 veces desde el "cese del impuslo"

            • Estas haciendo demagogia, Jose Pablo.

              Efectivamente es cierto lo que dices, pero también es cierto que el aumento se debe al aumento de la productividad ...(al aumento del del PIB)... y no a que haya aumentado el peso de la recaudación o peso fiscal en el PIB.

              • Demagogia?, son datos:

                El gasto social sobre PIB aumenta desde el 14.9% (1980) al 21.0% (2013) para la media de la OCDE (para España pasa del 15% al 24.6%).

                Los datos monetarios están medidos en $PPP constantes per capita. Eso significa que con el gasto social per capita de 2013 se pueden comprar 2,5 veces más bienes y servicios que los que se compraban en 1980.

                En cualquier caso, hay una cierta distorsión en medir las cosas como porcentaje del PIB. Yo no mido mi sueldo en porcentaje del PIB español, mido mi sueldo en "euros de ir al mercado". Y en "euros de ir al mercado" la subida es la que citaba.

                Incluso medir estas cosas en "euros" es un error: lo relevante no es cuanto empleo en "gasto social" lo relevante es "qué consigo con ese gasto". Para conseguir un determinado objetivo es mejor gastar menos que gastar más.

                Esa es una de las perversiones del "enfoque PIB": los "objetivos" no existen y acabaría pareciendo que "gastar más" es bueno (o que los bienes y servicios tienen sus precios en "porcentajes del PIB")

          • Mire, solo dedicándole 10 min. a su respuesta, sale lo siguiente:
            Yo he hablado en mi comentario de PIB público TOTAL que, efectiva e irrefutablemente, si sufre un corrimiento hacia el Este. Desde los raquíticos 20-25 % de la Dictaduras del sur de Europa a casi el 70 % del país nórdicos (incluya, ahí, por cierto, un 10 % de las empresas publicas, no computadas como gasto publico en las contabilidades nacionales).
            Usted, saltandese, por el morro literalmente la cifra global de PIB, se va a un dato parcial, el del gasto social, dato que ni siquiera voy a revisar (espero que no sean su famosos-y falsos-retornos de los accionistas de Amazon)-pero que fiándome de ellos se le puede decir esto: es muy probable que el mayor desempleo en los país de centro y sur de Europa con respecto a los países nórdicos haga que su gasto social sea parejo y no exista corrimiento geográfico. Solo por eso. Pero el gasto social es solo una parte (menos de la mitad) del PIB público. PIB común total que si tiene esa casualidad geográfica con la cercanía o no al llamado socialismo real y dato del que ud. ha escapado.
            Como sobre la otra variable, la temporal, mecionada en mi nota que demuestra la causalidad y efecto de la Revol. Rusa sobre Europa que hace que todo el PIB público descienda en toda en Europa y OCDE, SOLO A PARTIR del derribo del socialismo real en los ochenta, ya no dice nada, el resultado es: la tesis es muy, muy buena. Saludos.

  • "To be on Welfare" significa algo muy diferente de bienestar en español aunque esta sea una de las acepciones de Welfare en inglés. Desde luego la palabra no tiene una acepción positiva en la lengua de Shakespeare tal como hoy día se habla. En otra jugarreta semántica los traductores han vuelto a traicionarnos. En cuanto nos despistamos nos la cuelan.
    Una traducción más adecuada sería "Estado Asistencial".

    El caso es que si leemos con cuidado las Constituciones continentales de la UE la inmensa mayoría son "Telocráticas" es decir, establecen, sin opción alternativa, que el Estado será Socialista (adjetivado como se quiera) y tiene derecho a quitar a unos para dar a otros y a hacerlo con grados muy elevados de Coactividad y Exacción.

    ¿Por qué esto es así?

    Por muchos motivos, pero uno de ellos es por el diseño que se establece tras la guerra por la necesidad de los EEUU de "negar territorio ideológico" a la Unión Soviética.

    Lo que --para bien o para mal-- hoy vemos, no puede atribuirse a ninguna otra ideología.
    Son los frutos de diez o quince ciclos electorales en los cuales la compra del voto con cargo al presupuesto es la forma de acceso al poder político. La pauperización es así inevitable sistémicamente.

    Cuando oigan que nuestros problemas vienen del "neoliberawhatever" sepan que les están tomando el pelo.

    Saludos

    • Hola Manu,

      Nos volvemos a cruzar. Los orígenes del Estado Asistencial hay que buscarlos en la compra de votos con cargo al presupuesto, como usted bien dice, pero no sólo en democracias constitucionales sino también en otros regímenes políticos que poco o nada tienen que ver con esas democracias. Yo asocio la creciente importancia de esa compra a la formación de estados-nación, aunque el régimen político haya marcado la importancia relativa del gasto asistencial en los presupuestos (en todo caso, no tenemos y jamás tendremos claridad y precisión sobre el monto total y la composición del gasto total de cualquier gobierno, algo que algún día habrá que enfrentar seriamente).

      Como siempre, considero lamentable que se ignore la experiencia de Argentina en esta materia porque siendo una experiencia relativamente corta (la historia relevante empieza en 1861, es decir, poco más de 150 años) ha pasado rápidamente por todas las etapas que uno puede imaginar en la relación entre política y finanzas públicas (incluyendo todo lo relativo a gasto asistencial).

  • No olvide don Sergio que las últimas elecciones fraudulentas en España fueron las de febrero del 36 en la Segunda República. En ellas el Frente Popular hurtó a las matemáticas (y a la democracia 52 escaños, al menos, entre las dos vueltas) ni tampoco que ninguno de sus tres presidentes (incluido el interino Martínez Barrio) fueron elegidos directamente por el pueblo. Lo mismo con la Constitución del 31 votada solo por los políticos que no se atrevieron proponerla a los españoles.
    ... Por último recordar que los tres plebiscitos autonómicos de la época fueron fraudulentos (por imposible resultado como han demostrado profesores de la U.P. Vasco) por mucho que la torpe Disposición Transitoria Segunda de la actual Norma Fundamental haya querido blanquearlos.

  • Y sin embargo, sr. Espuelas, también conviene recordar (como explica en un gráfico el nada dudoso Gabriel Tortella en su libro "Cataluña en España") que el mayor recorte de PIB entre Cataluña (región más rica) y el resto de España tuvo lugar tras las medidas del Plan de Estabilización de 1959.
    ... Más de treinta puntos recortados en aquellos tres lustros.

  • Terminar mi intervención señalando que, sin embargo también, en la Restauración se podían presentar a elecciones y salir elegidos sin mayor problema candidatos republicanos, nacionalistas y marxistas.
    ... Esta larga etapa de mayor estabilidad política y crecimiento económico ya sido ya "revisionada" por muchos autores: Fusi y Varela Ortega entre otros. Este último, además, estudió las elecciones en otros países de Europa y EE.UU y se encontró similares problemas a los nuestros.

  • Mirar hacia atrás, para aprender de la historia, es bueno aun cuando poco se aprenda sobre lo ocurrido. Cuando el presente deja muchas dudas sobre la dinámica del fenómeno estudiado --cómo sucesivos regímenes políticos han tenido consecuencias sobre algo llamado gasto social-- y en particular sobre si se estaría llegando a una situación en que habrá que dar marcha atrás con el gasto social, no se puede ignorar si el régimen existente podría cambiar esa dinámica.

    Para una visión futura de largo plazo sí sería muy conveniente tener ideas claras sobre el futuro del régimen existente. Hoy España enfrenta la posibilidad del colapso total del régimen existente. Primero, Cataluña, donde una mitad de la población insiste en la secesión política a cualquier costo, es decir, en salirse de España aunque haya que expulsar a la otra mitad. Segundo, una transición desde partidos políticos tradicionales a nuevos --el caso más claro desde PP a Ciudadanos-- que podría llevar por un buen tiempo a coaliciones gobernantes inestables. Tercero, sumisión a una UE condenada a ser poca, muy poca, cosa porque en el nuevo orden mundial que estaría emergiendo los intereses de las estados miembros parecen diferir fuerte. Cuarto, un gran desafío en la tarea de gobernar --a todo nivel-- porque la restricción presupuestaria ya no puede ignorarse, algo que todos los economistas deberían recordar repetidamente al resto de la población.

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