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Factores determinantes de los saldos fiscales

Continuando con el asunto de las balanzas fiscales, hemos pedido a Núria Bosch, quien lleva muchos años trabajando sobre temas de hacienda pública local y autonómica, que escribiera una entrada sobre el nivel de estas balanzas y sus mecanismos de generación.

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En España el debate sobre los saldos fiscales suele girar entorno a su magnitud. Ahora bien, hay pocos análisis sobre sus determinantes. Ello es lo que se hace en N. Bosch, M. Espasa y A. Solé Ollé (eds.), . Los datos utilizados en el análisis son los resultantes de las estimaciones de R. Barberán y E. Uriel, . La ventaja de utilizar estas estimaciones es que nos proporcionan los datos para varios años y nos ofrecen también el desglose de los ingresos y gastos que determinan los saldos fiscales. La estimación de balanzas fiscales realizadas por el Ministerio de Economía y Hacienda en 2008, además de referirse sólo al año 2005, ofrecen datos agregados de ingresos y gastos lo que impide realizar nuestro análisis.

También hay que precisar que los saldos fiscales utilizados en el análisis son estimados bajo el enfoque del flujo del beneficio, se corresponden a la media de los años 2001-05 y no incluyen la Seguridad Social contributiva. Ello se debe al hecho de que la Seguridad Social proporciona prestaciones sociales que se financian mediante cotizaciones sociales obligatorias. En concreto, las prestaciones sociales recibidas por cada individuo dependen, en gran medida, de las cotizaciones sociales pagadas a lo largo de su vida laboral, pero así como las cotizaciones las abona al territorio donde trabaja, las prestaciones puede percibirlas en un momento muy distinto de su vida y en un territorio diferente. Así pues, la existencia de desfases importantes temporales en el tiempo entre cotizaciones sociales y prestaciones, y la posible movilidad de los individuos, hace que no se considere esta administración en este análisis.

En el cuadro 1 se ofrecen los saldos fiscales del conjunto de comunidades autónomas según las estimaciones de Barberán y Uriel, que responden al enfoque del flujo del beneficio, y también los estimados por el Ministerio de Economía y Hacienda, según el enfoque del flujo monetario, con el fin de facilitar al lector los resultados de acuerdo con los diferentes métodos de cálculo existentes.

A modo de recordatorio, hay que señalar que el enfoque del flujo del beneficio imputa los ingresos impositivos al territorio donde residen los individuos que finalmente soportan la carga y los gastos al territorio donde reside el beneficiario, independientemente de donde se produce el servicio público o se hace la inversión. Por su parte, el enfoque del flujo monetario atribuye los ingresos impositivos al territorio donde se ubica la capacidad económica sujeta a gravamen (objeto imponible), independientemente de donde recaiga la carga tributaria, y los gastos al territorio donde éstos se materializan, independientemente del lugar geográfico donde se ubican los beneficiarios finales de esta decisión. Por tanto, el gasto se imputa donde se localiza el personal, la utilización de los bienes corrientes y servicios, la percepción de las transferencias y la realización de las inversiones.

Los dos enfoques son igualmente válidos, fundamentándose en criterios sólidos, pero explican efectos económicos distintos. Son complementarios y no substitutivos. El enfoque del flujo del beneficio es más correcto para analizar la acción del sector público en términos redistributivos y de equidad. En cambio, el enfoque del flujo monetario es más adecuado para analizar la influencia que tiene el sector público sobre el crecimiento económico de un territorio.

                                     Cuadro 1

Para calcular los factores determinantes de los saldos fiscales se ha seguido la siguiente pauta metodológica. En primer lugar, se ha desagregado el gasto de la administración central para cada comunidad autónoma en sus principales componentes: administración general, financiación autonómica y local, defensa, orden público y seguridad ciudadana, bienes de carácter económico (incluye infraestructuras), medio ambiente, vivienda y urbanismo, salud, cultura y servicios recreativos, educación y protección social.

En segundo lugar, para cada comunidad y componente de gasto se calcula su saldo fiscal. Éste es igual a la diferencia entre el gasto estimado de dicho componente en la comunidad y el ingreso estimado que lo financia, siendo este último el producto entre el total de gasto de dicho componente en el conjunto del Estado y el peso relativo de los ingresos que aporta dicha comunidad en relación al total de ingresos de la administración central. Esto es:

SFi,m = Ei,m – Et,m (Ti/Tt)

donde SF es el saldo fiscal, E es el gasto, T son los ingresos soportados, i representa a las distintas comunidades, m al componente de gasto analizado, y t al total estatal.

De este modo se obtiene la descomposición del saldo fiscal en componentes para cada comunidad autónoma. El resultado se presenta desagregado diferenciando las comunidades con mayor déficit fiscal y las comunidades con mayor superávit fiscal.

                              Cuadro 2

Tal y como se puede observar en el cuadro 2, el componente que determina el déficit fiscal de las comunidades que lo presentan mayor (Baleares, Cataluña, Madrid y Valencia) es la financiación autonómica y local. Este gasto supone el 87% del saldo fiscal de Baleares, y entre un 35% y 40% en el resto, siendo la media un 50%. Las causas concretas se encuentran en el bajo nivel de transferencias que reciben estas comunidades, que provoca una elevada solidaridad hacia el resto de comunidades. Otros componentes de gasto causantes del déficit fiscal son la protección social (16% de media), la administración general y los bienes económicos (un 12% de media en ambos casos).

En el cuadro 3 aparecen las comunidades que presentan un mayor superávit fiscal (Andalucía, Asturias, Canarias, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Extremadura y Galicia) con la administración central. Se constata que es también el gasto en financiación autonómica y local el componente que determina la mayor proporción de su superávit fiscal. Este componente presenta un recorrido que va des de el 16% en Asturias hasta el 65% de Galicia, siendo la media del 50%. En este caso son también la administración general (con un 12% de media), la protección social (12%) y los bienes económicos (11%) los otros componentes determinantes del superávit fiscal. Destaca el caso de Asturias, comunidad en la que su saldo fiscal viene explicado en un 40% por el gasto en bienes económicos, debido a las importantes transferencias que obtiene por los programas de reconversión y reindustrialización de la industria española, mediante el redimensionamiento y la modernización de los sectores en crisis (naval y siderúrgico).

  Cuadro 3

La conclusión es que la financiación autonómica no es un tema baladí a la hora de determinar la política redistributiva a nivel territorial. Por ello, Cataluña con un importante déficit fiscal ha sido la comunidad que ha cuestionado más el modelo de financiación autonómica y ha liderado en todas las ocasiones las sucesivas reformas.