Ingenieros-economistas y la inversión en infraestructuras

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¿Qué criterios de inversión se siguen en España en las infraestructuras de transporte? ¿A partir de que fundamentos se fijan los precios por el uso de dichas infraestructuras? ¿Están ambas actuaciones públicas en consonancia con lo que sería socialmente óptimo de acuerdo con los principios económicos básicos?

En un informe () realizado por Eduardo Engel, Ronald Fischer y Alexander Galetovic (EFG), presentado recientemente en FEDEA, se sostiene que el plan estratégico de infraestructuras español de 2005 (PEIT), el que supuestamente ha informado la política de inversiones hasta el presente, no se rige por criterios que tengan sentido económico, y que además presenta malos resultados con respecto a los fines que dice perseguir.

Este plan estratégico concentra los esfuerzos inversores en el ferrocarril, modo de transporte que de acuerdo con sus redactores: “permitirá hacer compatibles los objetivos de atender la creciente demanda de movilidad y el desarrollo sostenible del transporte, garantizando ade­más un elevado nivel de calidad y seguridad en el transporte.”, busca la sostenibilidad fiscal, consistente en la capacidad de obtener los recursos para realizar las inversiones y de no afectar el déficit público (criterio que, por  otra parte, sustituye al de buscar la rentabilidad socioeconómica de las inversiones); y finalmente, se orienta hacia un equilibrio territorial consistente en igualar la inversión entre regiones con independencia de los volúmenes de demanda.

Lo paradójico es que no sólo se ha invertido ignorando la metodología de evaluación económica de inversiones (ver aquí y aquí), sino que además no se han conseguido las desviaciones de tráfico de la carretera al tren y, aún peor,  ha afectado negativamente a otros modos de transporte como el interurbano en autobús (ver aquí); se ha invertido en exceso en zonas donde la demanda no lo justificaba y finalmente se ha disparado la deuda de ADIF-alta velocidad que ya alcanza los 18 mil millones de euros y cuyo pago de intereses absorbe el 60% de sus ingresos totales. Parece que los malos resultados del PEIT son innegables.

Para EFG, este fracaso en toda regla de la política de infraestructuras en España se debe al PEIT, que es el documento de planificación del Gobierno para el periodo 2005-2020: “La omisión de criterios económicos en la planificación de los proyectos, en particular la ausencia de un requerimiento de evaluación social de los proyectos de infraestructura, como un filtro preliminar de las obras a realizar, es una de las causas principales de los malos resultados”. Mi opinión () es que estos malos resultados no responden a una mala planificación sino a su inexistencia. En España no ha habido planificación del transporte, en el sentido riguroso del término, sino superposición de planes parciales de distintas direcciones generales y la utilización política del Ministerio de Fomento con fines electorales.

Mirando al futuro, el criterio básico propuesto por EFG para guiar la planificación de las infraestructuras consiste en que todas las formas de transporte deben evaluarse y operare en igualdad de condiciones: “El coste marginal social de la inversión, incluyendo las distorsiones de los impuestos, debe igualarse al beneficio social que genera”; o lo que es lo mismo, “El beneficio social neto de los recursos fiscales destinados a un modo debe igualarse en todos los modos y con otros sectores e igualarse al coste marginal social de las distorsiones que generan los impuestos” y con respecto a la política de precios, “utilizar mecanismos eficientes de financiamiento que minimicen las distorsiones de recaudación y que no discriminen entre sectores”. Dado que los recursos públicos tienen un coste adicional por la distorsión que originan, los autores proponen mecanismos que generen recursos al tiempo que reduzcan externalidades negativas.

España está muy lejos de aplicar estos principios económicos. La ausencia de análisis económico en las decisiones estratégicas del gobierno es clamorosa. En otro lugar () he sugerido que la hipertrofia de Fomento por el lado de la ingeniería, su utilización política con fines electorales, viene acompañada por el menosprecio del análisis económico, en el sentido de entender cómo funcionan los mercados, como responden los agentes a los incentivos, que tipo de diseño institucional es el más interesante dadas las circunstancias, que regulación interesa, que grado de participación privada, y que tipo de contratos y regulación hay para obtener lo mejor de dicha participación.

Lo llamativo del caso es que el informe que motiva esta entrada está realizado por tres ingenieros. Eso sí, en la tradición de los ingenieros-economistas franceses de mediados del S-XIX. Tres ingenieros chilenos con profundo conocimiento del análisis económico, con doctorados en economía en Princeton, Penn y MIT, y un doctorado en estadística en Stanford. En España necesitamos economistas bien formados (ver aquí y aquí) en muchos departamentos y agencias de la Administración Pública, en sus distintos niveles (ver aquí). Poco importa que tengan o no el grado en Economía.

 

Hay 6 comentarios
  • Es indudable que el dinero que se destina hacia esas grandes infraestructuras, que quieras o no termina saliendo de la banca en forma de créditos para las empresas concesionarias, deja de ir a la nueva empresa. La banca no tiene que preocuparse, unas pocas y grandes empresas absorben buena parte del crédito disponible y con la garantía del Estado.
    La rentabilidad socioeconómica de trenes que solo unos pocos van a utilizar es casi nula, mientras la mayoría busca una vivienda imposible y cara en las grandes ciudades, por la falta de unos medios de transporte baratos y rápidos, que faciliten vivir a 40 o 50 km de sus puestos de trabajo.
    En cuanto al efecto cohesionador de los medios de transporte, no hace falta recordar los disturbios que sacudieron las banlieues francesas en el 2005. Y es que los guetos sociales existen y si no podemos hacerlos desaparecer, lo mejor es hacer que su población joven y desocupada pueda interactuar con el resto con extrema facilidad.

  • Gracias, Pau. Parece claro que las prioridades en España en materia de inversiones públicas no han sido muy acertadas.

  • En comentario a otro post hice referencia a que 60 años atrás en Chile comenzó la formación en evaluación social de inversiones públicas (extendida luego a políticas públicas). Se puede decir mucho sobre las consecuencias de ese interés y esa formación (incluyendo el interés de ingenieros por estudiar economía) que pronto se extendió a Argentina y otros países vecinos, pero su impacto sobre las decisiones de los gobiernos sudamericanos ha sido menor, incluso en Chile donde sí habría sido mayor que en el resto de los países (el salto en Chile se produjo como consecuencia de la gran crisis fiscal de 1975 que llevó a un mayor control del gasto público).

    Mi experiencia personal primero en Argentina, luego en Chile y otros países, como economista asesor en proyectos y políticas me enseño que uno debe hacer muy bien sus evaluaciones para persuadir a colegas, pero eso jamás será suficiente para persuadir a quiénes tienen autoridad para decidir. Si uno quiere tener alguna influencia en quienes toman decisiones, además de hacer buenas evaluaciones, debe entender cómo los gobiernos toman sus decisiones (esta lección me llevó a interesarme en Public Choice y Política).

    Más importante, mi experiencia es consistente con lo que he observado en EEUU, en particular California.

    • Gracias, Enrique. Comparto esa idea. No basta con crear una agencia de evaluación independiente, que ya sería un paso. Hay que introducir incentivos para que los que toman las decisiones estén interesados en evaluar. El más elemental es claramente que el que pide, pague. Nuestro sistema institucional en la inversión en infraestructuras se rige más por el principio contrario: los que piden no pagan (al menos directamente) y si no piden pagan políticamente su desfase con otras regiones.

  • Uno solo puede estar de acuerdo con la comprobación de que una determinada planificación ha sido un desastre. Lo que es de una inocencia enternecedora es "deslizar" la idea de que existe "otra" planificación (obviamente la que haría el autor) que sí que acertaria.

    Que los "planificadores centrales acertados" surgan de universidades donde aprendieron de profesores cuyo mérito es públicar para profesores que aprendieron de profesores ... es, como minímo, espectacularmente endogámico.

    Necesitamos menos griegos y más romanos ... sobre todo en infraestructuras.

  • Gracias Ginés por tu artículo. Yo creo que al final todo se resume en un problema de gobernanza. Ante la disyuntiva “quiere una estación de AVE en su ciudad”, el político local de turno siempre va a decir que si porque le garantiza votos sin tener que asumir ningún coste prácticamente, ya que la inversión saldrá del Ministerio y Adif. El riesgo moral está garantizado. Hace poco se terminó una estacion el Lugo que ilustra de forma extrema esta situación ()

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