Justicia y Economía: ¿Depende la especialización productiva provincial de la congestión judicial?

de Rok Spruk[1]

En la mayoría de los países existe un marcado patrón de especialización productiva por áreas geográficas que, en muchos casos, coinciden con zonas administrativas. Así, por ejemplo, en España existen provincias especializadas en actividades manufactureras y otras en las que los servicios tienen un peso especialmente elevado (Gráfico 1).

Gráfico 1. Distribución Espacial de las Actividades Manufactureras y de Servicios en las Provincias Españolas

Fuente: Mora-Sanguinetti y Spruk (2018)

Este patrón de especialización productiva provincial tiene muchos orígenes, unos históricos, que persisten en el tiempo, otros económicos que modulan los incentivos a que determinadas empresas se localicen en unos lugares y no en otros. La abundancia relativa de los factores de producción necesarios para la producción de bienes y servicios es uno de los factores económicos fundamentales que explican la localización geográfica de las actividades de producción. Sin embargo, no es el único y cabe pensar que hay muchos otros que acaban determinando costes y beneficios alternativos de emprender determinadas actividades en determinados lugares. El hecho de que estas decisiones acaben siendo influenciadas por fronteras administrativas sugiere que algunos de estos factores tienen un origen asociado a regulaciones legales que difieren entre áreas, entendidas estas como un conjunto de normas para el desarrollo de actividades económicas y para la resolución de conflictos que puedan surgir en tales actividades, así como su implementación por el sistema judicial.

En la Economía del Derecho se contempla, por ejemplo, que la organización del sistema judicial es un aspecto relevante en la toma de decisiones económicas y, en particular, en la localización geográfica de actividades productivas. Bajo esta premisa, la especialización productiva provincial observada en España debería tener alguna relación con las diferencias de funcionamiento del sistema judicial en dichas áreas administrativas.

En un  (coautorado por ) adoptamos esta hipótesis y estimamos hasta qué punto las diferentes tasas de congestión judicial por provincias (un indicador del funcionamiento del sistema judicial) afecta la especialización productiva de dicha provincia. Para tal estimación, no basta con la correlación provincial observada entre tasas de congestión y peso de determinados sectores, puesto que existe un problema de endogeneidad: también el hecho de que determinadas actividades productivas sean más prevalentes en determinadas zonas acaban determinando si el sistema judicial ha de intervenir en mayor o menor medida en la resolución de conflictos. Por tanto, es necesario recurrir a la estimación por variables instrumentales que, en este caso, se hizo bajo el supuesto de que determinadas características del sistema judicial (en concreto la presencia o no del Derecho foral en la provincia) no depende de la especialización productiva.

Midiendo especialización productiva, eficacia judicial y presencia del Derecho foral

La especialización productiva provincial se mide por el peso relativo de las manufacturas y de los servicios en el PIB provincial durante el período 1999-2014. Como ya se adelantaba, su peso muestra una importante variación por provincias. En nuestra muestra, la participación media de la industria en el PIB es del 15,7%. Observamos el peso más bajo de la industria en relación con el PIB en las provincias del sur de España, en particular Almería (5,4%) y Málaga (5,9%). Por el contrario, las provincias con mayor proporción de la industria en el PIB se ubican en el norte de España con los valores más altos observados en Álava (29,1%) y Guipúzcoa (26,9%). Por el contrario, las provincias más intensivas en servicios tienden a agruparse en el sur de España. La participación media de los servicios en el PIB provinicial en nuestra muestra es del 67,3%. Los índices más altos se observan para Las Palmas (83,4%), Madrid (81,6%) Málaga y Santa Cruz de Tenerife (ambos 80%). Por el contrario, las provincias menos especializadas en servicios son Cuenca y Teruel (ambas 57%), La Rioja y Soria (ambas 58%) y Lugo (59,9%).

La tasa congestión judicial se calcula a partir de una base de datos sobre el funcionamiento de la justicia con información del Consejo General del Poder Judicial sobre las tres jurisdicciones de interés: la civil, la social y la contencioso-administrativa. La tasa de congestión para cada jurisdicción se calcula como la suma de los casos pendientes y los nuevos casos en relación con el número de casos resueltos por los tribunales (véase para más información sobre esta variable). El Gráfico 2 presenta conjuntamente la distribución espacial de las tasas de congestión en las jurisdicciones contencioso-administrativa, civil y social. En la figura se aprecia la existencia de una marcada heterogeneidad regional en el grado de congestión. La figura presenta la distribución espacial del nivel de eficiencia judicial latente en las provincias construidas obtenidas del primer componente principal. Las provincias con los altos niveles de las variables latentes se caracterizan por altas tasas de congestión judicial en las tres jurisdicciones. Específicamente, observamos los valores promedio más altos para la variable de congestión latente para Toledo, Almería, Alicante, Lleida y Huelva. Por el contrario, los valores medios más bajos se observan para Teruel, Palencia, Álava y Segovia. Con el tiempo, la congestión judicial disminuyó más significativamente en Alicante, Cádiz, Granada, Madrid y Toledo. Por el contrario, la congestión judicial exhibió el mayor incremento en Ciudad Real, Cáceres, Jaén, Lleida y Murcia.

Gráfico 2: Congestión Judicial en las Provincias Españolas

 

Fuente: Mora-Sanguinetti y Spruk (2018)

Para identificar los efectos de la regulación judicial sobre la especialización productiva se utiliza como fuente de variación exógena la presencia de Derecho “foral” o “especial” tanto en el ámbito de la jurisdicción civil como de la contencioso-administrativa en cada provincia. El conjunto básico de reglas de Derecho privado (civil) en España está recogido en el "Código Civil" (CC), en el que se pueden encontrar disposiciones para materias muy diversas (desde el derecho de familia hasta el derecho de propiedad). El CC reconoció, sin embargo, la aplicabilidad preferente de algunas normas privadas históricas en ciertas provincias. Esas normas se denominan "Derecho foral" o " especial". Si tomamos como referencia la compilación de leyes forales publicada por el BOE, todavía hay Derecho “foral” civil aplicable en las provincias sombreadas en el Gráfico 3. A partir de esta información, se construyó una variable binaria que toma valor 1 para las provincias afectadas pero también variables que aproximan el “peso” del Derecho foral en cada una. Más en concreto, se calculó el "Número de normas” (forales) y un "Recuento aproximado de palabras" de esas normas.

Gráfico 3: Provincias Afectadas por el Derecho Civil Espacial

Fuente: Mora-Sanguinetti y Spruk (2018)

Existe también Derecho “foral” o “especial” fuera del Derecho civil (por ejemplo, en cuestiones tributarias en las provincias vascas, en Navarra y en las Islas Canarias). También mediante la utilización de la compilación del BOE), se construyeron variables que capturaban la influencia de estas normas en este ámbito que es el de la jurisdicción contencioso-administrativa. Por otro lado, debe aclararse que no existe en España una "normativa laboral foral".

Finalmente, para tener en cuenta otros determinantes del funcionamiento de la justicia en cada provincia en cuenta otras variables: i) el PIB per cápita real como aproximación del desarrollo económico general de la provincia en un momento determinado del tiempo, que podría estar relacionada con los niveles de litigación, ii) el número de empresas per cápita provincial, en tanto que los entornos económicos locales más "complejos" pueden inducir a tasas de litigación más elevadas, y iii) el número de abogados per cápita en la provincia, el clima o las tasas históricas de alfabetización.

Estimación y resultados

El cuadro 1 muestra los principales resultados. En las columnas (1) a (4), se examinan los efectos de la tasa de congestión judicial de la jurisdicción contencioso-administrativa en el peso de las manufacturas y los servicios sobre el PIB provincial. En las columnas (5) a (8), se examinan los efectos de la congestión en la jurisdicción civil. La tabla se divide en dos paneles (A y B), que representan las dos etapas usuales de una estimación con variables instrumentales: el panel B muestra la relación entre la presencia de Derecho foral y la congestión judicial y el panel A la relación entre congestión judicial y la especialización productiva.

Cuadro 1. Derecho Foral, Eficacia Judicial y Espacialización Económica. Estimación mediante Variables Instrumentales.

Nota: la tabla presenta los efectos de la eficacia judicial en la jurisdicción contencioso-administrativa y civil sobre la especialización económica a nivel provincial usando el conjunto de variables de derecho foral como instrumentos. La especialización se aproxima por el peso de los servicios y la actividad manufacturera en el PIB provincial. La jurisdicción social se omite porque no existe Derecho foral que la afecte de forma directa. Los errores estándar se han corregido siguiendo la estrategia de Cameron, Gelbach y Miller (2011). Los asteriscos indican coeficientes estadísticamente significativos al 10% (*), al 5% (**) y al 1% (***), respectivamente. Fuente: Mora-Sanguinetti y Spruk (2018)

En cuanto a la jurisdicción contencioso-administrativa las estimaciones sugieren que las provincias afectadas por el Derecho foral (las del País Vasco, Navarra y las Islas Canarias), tienden a mostrar una tasa de congestión menor (entre un 13% y un 18%). Por otro lado, un aumento de un punto porcentual en la tasa de congestión disminuye el peso de las manufacturas en el PIB provincial entre un 3 y un 4,8%. En paralelo, el aumento de un punto porcentual en la tasa de congestión tiende a expandir el peso del sector servicios entre un 2.8 y un 5.6%.

En el caso de la jurisdicción civil se realizaron estimaciones considerando que el Derecho foral afectaba a todas las provincias incluidas en el Gráfico 3 y, por otro lado, solo a las provincias catalanas. El Derecho foral parece ser, de nuevo, importante, para explicar las tasas de congestión. Por otro lado, un aumento de la congestión predeciría una caída en el peso de las manufacturas sobre el PIB y un aumento en la proporción de servicios.

El Cuadro 1 no incluye los efectos en  la jurisdicción social porque esta no está afectada por el Derecho foral. En consecuencia, el Cuadro 2 proporciona resultados alternativos para esta jurisdicción, donde el conjunto de regresores exógenos consiste en variables climáticas y de alfabetización histórica a nivel provincial. La columna (1) muestra los efectos de la congestión de la jurisdicción social en el peso de las manufacturas sobre el PIB y la columna (2) en el peso del sector servicios. Un aumento de un punto porcentual en la congestión judicial generaría una reducción de 0,1% en el peso de las manufacturas una vez que se toma en cuenta el papel de las condiciones climáticas y las diferencias históricas de capital humano entre las provincias. Por otro lado, los resultados en la columna (2) muestran que un aumento en la tasa de congestión de un punto porcentual generaría un aumento del 0.32% en la proporción de servicios en el PIB a nivel provincial.

Cuadro 2. Efectos de la eficacia de la jurisdicción social en la especialización económica ( estimación Hausman-Taylor)

Nota: La tabla presenta los efectos de la eficacia judicial en la jurisdicción social sobre la especialización económica a nivel provincial. La especialización se aproxima por el peso de los servicios y la actividad manufacturera en el PIB provincial. El método de estimación utiliza efectos aleatorios siguiendo la metodología de Hausman y Taylor (1981) y Amemiya y McCurdy (1986) incluyendo controles que varían y que no varían en el tiempo. El conjunto de regresores exógeno está formado por las variables climáticas. Los errores estándar se indican entre paréntesis. Los asteriscos indican coeficientes de regresión estadísticamente significativos al 10% (*), al 5% (**) y al 1% (***), respectivamente. Fuente: Mora-Sanguinetti y Spruk (2018)

En definitiva, las provincias en las que históricamente ha habido vigencia de Derecho foral o especial tienen presentan menor congestión judicial, lo que podría haber facilitado la especialización productiva en actividades manufactureras. Este efecto parece robusto a distintas especificaciones. Las tres jurisdicciones consideradas (contencioso-administrativa, civil y social) parecen relevantes para explicar la especialización productiva, aunque la primera parece tener un impacto más pronunciado.

[1] Profesor asistente, Faculty of Economics, University of Ljubljana, Kardeljeva ploscad 17, 1000 Ljubljana – Laibach, Email: [email protected]