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Mecanismos de asignación y mercados de cuotas de admisión para refugiados: una propuesta desde la economía

Por Jesús Fernández-Huertas Moraga

¿Cómo hay que reformar la política de asilo de la Unión Europea para que sus costes se repartan equitativamente? ¿Puede hacerse respetando los derechos más básicos de los demandantes de asilo? La teoría económica no sólo nos proporciona una forma eficiente de responder a la primera pregunta, sino que también nos permite replicar afirmativamente a la segunda. No sólo es posible proteger los derechos de los refugiados, sino que también es factible y deseable tener en cuenta sus preferencias de localización.

En una serie de artículos, el profesor Hillel Rapoport (Paris School of Economics) y yo (2014, 2015a y 2015b) proponemos ir más allá del reparto de cuotas de refugiados incluido en la Agenda Europea de Inmigración de mayo de 2015. Para nosotros, sólo se trata de un primer paso, relevante para atribuir responsabilidades pero insuficiente por su rigidez y falta de consideración con las opiniones de los propios refugiados. Harían falta dos elementos más.

El segundo elemento sería un mecanismo de compensación que permita que los países que consideren demasiado costosa la llegada de refugiados puedan financiar a aquellos que la consideren menos costosa, trasladando parte o la totalidad de su cuota a los mismos. Se trataría de un mercado de cuotas de admisión en el que los países más reacios a acoger refugiados pagarían, y los más dispuestos a aceptarlos recibirían una compensación.

¿Qué papel tienen los refugiados en nuestra propuesta? Como afirma el Premio Nobel de Economía de 2012 Alvin Roth, “migrants aren’t widgets.” Es necesario un tercer elemento, imprescindible para evitar que ningún demandante de asilo sea forzado a trasladarse a un destino al que no desea ir: el mecanismo de asignación. El propio Alvin Roth es uno de muchos autores que han propuesto el uso de mecanismos de asignación para parear hospitales y doctores o estudiantes con escuelas. En nuestro caso, se trataría de asignar refugiados a países de destino.

Los refugiados ordenarían los países de acogida por orden de preferencia, especificando aquellos destinos a los que se negarían a ser trasladados. Estas preferencias podrían ser introducidas en cualquiera de los algoritmos propuestos por Roth y otros investigadores, y determinarían la distribución final de los refugiados.

¿Es esta una propuesta realista y factible? ¿Es ética? El sistema que proponemos tiene tres elementos:

1. Mecanismo de atribución de responsabilidades. Antes de la Agenda Europea de Inmigración, el país europeo responsable de ofrecer asilo a los refugiados que lo necesitasen era el primer país al que llegaban (regulación de Dublín). Sin embargo, desde mayo de 2015, la Comisión Europea ha propuesto relocalizar o reasentar a un total de 180.000 refugiados y demandantes de asilo en los próximos dos años. Los países miembros de la Unión Europea ya se han comprometido a acoger a 116.670 y continúan las negociaciones por el resto. Por ejemplo, España ya ha acordado la recepción de 10,772 refugiados y la Comisión presiona para que este número aumente hasta 21,881, el porcentaje que le corresponde en función de su PIB, su población, su tasa de desempleo y el número de refugiados y demandantes de asilo recibidos en los últimos años. El total de 180.000 refugiados sigue siendo una fracción pequeña de las llegadas previstas a la Unión Europea (posiblemente entre el 10 y el 20% de las llegadas en 2015) pero constituye un primer paso en el reparto de responsabilidades.

2. Mecanismo de compensación. Permitir comerciar a los países con cuotas de refugiados podría considerarse denigrante para los mismos. Sin embargo, no es lo mismo vender y comprar refugiados que intercambiar obligaciones de protección. Además, el mecanismo de asignación garantiza que los derechos de los refugiados sean respetados en todo momento. En todo caso, si lo que preocupa es que haya un precio por refugiado, el Fondo Europeo de Asilo y Migración (AMIF) ya paga 6.000 euros por demandante de asilo a cada país de destino, los cuales salen del presupuesto de la Unión Europea. No sólo esto, la propuesta de la Comisión Europea establece que si un país no cumple con su cuota, deberá pagar un 0,002% de su PIB como compensación. Por ejemplo, si España se negase a acoger a los 10.772 refugiados que ha acordado, tendría que pagar 1.933 euros por refugiado. En resumen, España dejaría de recibir 7.933 euros por cada refugiado que no aceptase.

3. Mecanismo de asignación. El Parlamento Europeo ya aprobó en septiembre de 2015 que las preferencias de los refugiados deben ser tenidas en cuenta para su reasentamiento o relocalización. Nuestra propuesta simplemente explica cómo se podrían tener en cuenta estas preferencias. Esto evitaría problemas como los ocurridos con el primer vuelo de relocalización de refugiados a España procedente de Italia el pasado 8 de noviembre de 2015. Se suponía que 19 demandantes de asilo debían ser trasladados a España, pero 7 de ellos se negaron a subir al avión. Si las preferencias de estos refugiados se hubiesen recogido de antemano, se habría evitado un gasto inútil.

La guerra civil en Siria ha disparado las llegadas de demandantes de asilo a Europa. El gráfico 1 muestra como el record histórico de 1992, asociado a la guerra en los Balcanes, ya estuvo cerca de alcanzarse durante 2014, y todo indica que se superará ampliamente durante 2015. El Sistema Común Europeo de Asilo ya era fuertemente criticado (Hatton, 2011) desde su creación en 1999, entre otros motivos por su incapacidad para repartir adecuadamente los costes percibidos de la recepción de refugiados. Aunque es muy dudoso que los refugiados impongan un coste económico relevante, al menos a medio plazo, como bien comenta Lídia Farré en esta entrada, lo cierto es que los gobiernos son reticentes a aceptarlos en grandes números, ya sea por motivos de oportunidad política o por preocupaciones sociales.

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Fuente: elaboración propia a partir de datos de Eurostat.

Una de las respuestas de la Comisión Europea al problema de reparto de costes fue el sistema de cuotas de refugiados con criterios objetivos. Los países miembros de la UE han sido muy reticentes a admitir las cuotas, pero el mecanismo de compensación podría hacer más flexibles las cuotas y permitir participar a más países. Al mismo tiempo, el mecanismo de asignación aseguraría el respeto de los derechos de los refugiados y la consideración de sus preferencias, lo que abarataría el coste del sistema y tal vez permitiría acoger a más refugiados en Europa. Incluso si los dos millones de sirios que han buscado asilo en Turquía entrasen en la Unión Europea (más de 500 millones de habitantes, 26% del PIB mundial en 2014), la contribución de la Unión Europea al bien público internacional de conceder protección a los refugiados, consagrado en la Convención de Ginebra de 1951, seguiría siendo modesta. Como ejemplo, el gráfico 2 muestra que la Unión Europea sólo acogía al 6% de los refugiados del mundo (poco más de un millón) en el año 2014.

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Fuente: elaboración propia con datos de los World Development Indicators del Banco Mundial (2015)