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Porcata a la española

Manuel Bagues y Gerard Llobet (@gllobet)

Una vez más, la semana ha comenzado con un nuevo escándalo de corrupción. Ayer lunes la Guardia Civil detenía a más de 50 personas, entre políticos locales, empresarios y funcionarios, acusados de obtener irregularmente adjudicaciones de contratos y servicios públicos en varios ayuntamientos. Por desgracia, no se trata de un caso aislado. Durante los últimos años varios centenares de alcaldes y concejales han sido imputados o condenados por corrupción.

Ante la alarma social que estos casos generan, el Partido Popular propuso este verano una reforma del sistema electoral para las elecciones locales. La idea sería facilitar que la lista más votada gobierne, con el fin de promover la rendición de cuentas y contribuir a la “mejora de la calidad democrática de las instituciones”. Curiosamente, la reforma presenta muchos paralelismos con el ‘bonus de mayoría’ (premio di maggioranza) que Berlusconi introdujo en Italia en 2005, también poco antes de unas elecciones, aunque en este caso los fines de la reforma no fueran tan nobles como los de la reforma propuesta en España. Como confesara públicamente el redactor de la ley italiana, Roberto Calderoli, la reforma era una porcata (guarrada) cuyo propósito era asegurarse de que la coalición de derechas ganara las elecciones.

No se conocen los detalles exactos de la reforma que baraja el PP, pero se ha especulado con la posibilidad de que sea alcalde quien encabece la lista más votada si consigue un 40% de los votos y una ventaja de 5 puntos con respecto a la segunda lista. Más recientemente, también se ha sugerido la posibilidad de que esta reforma se aplique en las elecciones autonómicas. Aunque (oficialmente) no sea el propósito de la ley, las implicaciones electorales son obvias. En un contexto en el que es probable que el PP pierda votos pero mantenga mayorías simples en muchos municipios, una reforma electoral de este tipo mejoraría sus posibilidades de mantener estas alcaldías.

Lo que resulta más cuestionable es el posible efecto de dicha reforma electoral sobre su objetivo declarado: la regeneración de la democracia y la lucha contra la corrupción. En primer lugar, cuesta creer que la causa de los males institucionales que afectan a nuestras corporaciones locales haya sido la existencia de coaliciones que arrebatan el poder a la lista más votada, especialmente porque esto ha ocurrido en relativamente escasas ocasiones. Si analizamos los datos de las últimas tres elecciones municipales (2003, 2007 y 2011), en un 91% de los casos el alcalde pertenece a la lista más votada y en un 74% disponía de mayoría absoluta. Es decir, no parece plausible achacar nuestros problemas actuales a un fenómeno, los gobiernos de coalición, que aunque probablemente serán más frecuentes en el futuro, han sido bastante escasos en el pasado.

Aún así, cabe preguntarse si los problemas de corrupción han sido más graves en los municipios donde el alcalde no gozaba de mayoría absoluta. Desde un punto de vista teórico, la mayoría de los analistas son escépticos (ver por ejemplo el análisis del Politikon). No está claro por qué la introducción de un sistema que favorece la aparición de mayorías absolutas debería reducir la corrupción. En todo caso, la reforma es probable que redujese la competencia electoral en muchos municipios españoles, lo que podría tener efectos negativos sobre la calidad de la gestión y el crecimiento económico (Besley 2010).

Desde un punto de vista empírico, es muy difícil estudiar cómo los sistemas electorales afectan a la corrupción por, al menos, dos motivos. En primer lugar, es difícil observar municipios de características similares que estén expuestos, de manera exógena, a sistemas electorales diversos. Además, en general no disponemos de datos consistentes acerca del nivel de corrupción existente en cada lugar. Normalmente observamos únicamente aquellos casos que han sido destapados, lo que a su vez podría depender de la calidad de las instituciones locales. Una de las pocas excepciones es Brasil, donde el gobierno federal ha implementado desde 2003 un programa de auditorías donde se analiza de manera pormenorizada el uso que hacen los municipios de los fondos federales. Utilizando esta información, Ferraz y Finan (2011) muestran que el nivel de corrupción es menor en aquellos municipios donde existe rendición de cuentas porque los alcaldes aspiran a ser reelegidos, especialmente en lugares donde el papel de los medios de comunicación y de la judicatura es relevante. El contexto brasileño también permite estudiar cómo reaccionan los votantes cuando reciben información acerca del nivel de corrupción de sus alcaldes. Ferraz y Finan (2008) hallan que la corrupción, cuando es conocida, tiene un coste electoral. Los alcaldes corruptos obtienen menos votos si la auditoria se publica antes de las elecciones. El efecto es substancial: en un municipio en el que se han producido dos violaciones graves en la distribución de los fondos federales, la publicación de la auditoría antes de las elecciones supone para el alcalde una perdida de votos equivalente a 7 puntos porcentuales (respecto a lo que ocurre en un municipio con un alcalde igualmente corrupto en el que la auditoria se publica después de las elecciones). Además, el efecto también es mayor cuando los medios de comunicación y la judicatura tienen una presencia relevante en el municipio. Es decir, la evidencia de Brasil parece sugerir que más allá del tipo de sistema electoral, el mejor antídoto contra la corrupción es una combinación de competencia electoral, medios de comunicación independientes y un sistema judicial eficiente.

Un estudio realizado en España también parece sugerir que las mayorías absolutas no serán el bálsamo que elimine los problemas de corrupción. Como discutíamos en un post anterior, dicho estudio analiza el coste de los contratos de gestión de residuos en municipios españoles y los relaciona con la existencia de mayoría absoluta en el municipio. El análisis muestra que, en todo caso, la presencia de una mayoría absoluta tiende a encarecer estos contratos, aunque no es posible determinar si este resultado se debe a la corrupción o a que los gobiernos con mayoría absoluta se esfuerzan menos. En cualquier caso, todo apunta a que la mayoría absoluta no induce de por sí a una mejor gestión.

Como hemos hablado muchas veces en este blog, parte de los problemas de España son institucionales. Si la reforma que se plantea tiene el propósito de acabar con la corrupción, va desencaminada porque pone el énfasis en el aspecto equivocado. En su lugar necesitamos reformas que contribuyan a aumentar la transparencia y que ayuden a que la gestión de las instituciones esté en manos de las personas más adecuadas y que a su vez cuenten con los incentivos correctos. Y si la reforma persiguiera únicamente el rédito electoral, quizás al PP le convendría recordar que no es fácil predecir cómo pueden reaccionar los votantes y los demás partidos ante un cambio de última hora de las reglas electorales, cambio que, por otra parte, el Consejo de Europa postula no hacer en el año previo a las elecciones (artículo II.2.b). La denominada ley porcata, que garantizaba la mayoría absoluta al partido más votado, en lugar de facilitar la victoria de Berlusconi, sirvió para que los partidos de la oposición formaran una gran coalición y su líder, Romano Prodi, consiguiera ganar las elecciones generales de 2006 por un estrecho margen de 24,000 votos (de un total de 38 millones), que gracias a la nueva ley se tradujeron en una holgada mayoría absoluta en el Parlamento. A veces, incluso en el ámbito electoral existe la justicia poética.