Algunas Ideas sobre la Reforma del Sistema Educativo en España

Si España desea optar a un nuevo modelo productivo, una vez superada la profunda recesión actual, resulta imprescindible emprender una apuesta decidida por la potenciación de nuestro sistema educativo. Tras jugar un papel decisivo en el logro de los sustanciales avances socioeconómicos experimentados por nuestro país desde la restauración de la democracia, dicho sistema lleva bastante tiempo mostrando claros síntomas de agotamiento. Sin duda, las reformas educativas requieren inversiones adicionales tanto públicas como privadas, pues nuestro esfuerzo presupuestario en gasto educativo todavía se sitúa por debajo del llevado a cabo en otros países de nuestro entorno (4.3% frente al 5.3% de media en la UE). Sin embargo, la disponibilidad de mayores recursos (cantidad) no parece ser una condición suficiente para lograr subsanar las deficiencias actuales sin reasignar el gasto y mejorar la financiación privada. En efecto, sin lograr un nivel de eficiencia (calidad) muy superior al que actualmente se obtiene a partir de los recursos disponibles, resulta bastante probable que el deseable aumento del gasto educativo acabe resultando esteril. Por tanto, el avance simultáneo en ambas direcciones resulta ser un requisito imprescindible para, por un lado, alcanzar una senda de crecimiento sostenido a medio plazo y, por otro, lograr una mayor cohesión social basada en la igualdad de oportunidades en el acceso a la educación. Esta última condición constituye el principio básico de funcionamiento de cualquier sistema educativo eficaz y equitativo. Desafortunadamente, todavía esta lejos de alcanzarse en nuestra sociedad, donde la probabilidad de fracaso escolar de los hijos de padres no universitarios es 20 veces mayor que la de los que tienen alguno de sus padres universitarios, mientras que la probabilidad de acceso a la universidad es 4.5 veces mayor para estos últimos.

La idea de que los países desarrollados podrán continuar compitiendo en las mismas condiciones con otras economías intensivas en trabajo poco cualificado y con bajos salarios parece cada vez más inviable. Es bien conocido que países emergentes como China o India están aumentando la calidad de su fuerza laboral a enorme velocidad. La combinación de mejores cualificaciones y costes laborales todavía reducidos es un reto para los países desarrollados que solo puede afrontarse flexibilizando y mejorando la calidad de sus sistemas educativos, de manera que el conocimiento y la información se trasmitan eficazmente a la gran mayoría de los ciudadanos.
Desde la llegada de la democracia, el avance en el acceso a la educación en nuestro país ha sido impresionante. En 1980, la proporción de personas entre 25 y 64 años que no habían completado el bachillerato superior era del 89% (56% en la UE) mientras que el 8% tenían estudios universitarios (UE: 12%). En la actualidad, dichos porcentajes son del 58% (UE: 34%) y 28% (UE: 23%), respectivamente. En las universidades españolas hay 1,4 millones de estudiantes, una cifra muy similar a la de Alemania o Francia, países con mucha mayor población. Un avance tan sustancial en la acumulación de capital humano conlleva necesariamente disfunciones transitorias que pueden tardar una o dos décadas en desaparecer. El problema es los desajustes temporales se conviertan en permanentes. La primera disfunción se refiere a la primacía de la cantidad sobre la calidad. La segunda, al deterioro progresivo de los contenidos de los programas educativos y a los problemas de gestión y financiación de los centros donde se imparten los diferentes programas educativos.

Educación Infantil

Los estudios neurológicos y socioeconómicos (liderados por James H. Heckman) sobre el desarrollo de las capacidades de aprendizaje en edades tempranas (0-3) han puesto de manifiesto que la educación infantil es un medio extremadamente eficaz para sentar las bases del aprendizaje posterior, prevenir el abandono escolar y reducir las desigualdades educativas derivadas del estrato familiar de procedencia. Si bien ha habido avances sustanciales durante la última década, las tasa de escolarización en la fase inicial (0-2), alrededor del 18% (aunque en algunas CCAA como el País Vasco alcance el 47%), están todavía muy alejadas de la media de la UE (25%). Además, a diferencia de lo que ocurre en los posteriores niveles educativos, y también en la mayoría de la UE donde la educación pública es dominante, los centros privados son mayoritarios (57%) en la etapa de educación infantil. De hecho, como resultado de la creciente escasez de plazas a consecuencia del boom inmigratorio, se ha venido produciendo un progresivo efecto “expulsión” de aquellas familias con niveles de renta cercanos a las requeridos para acceder a los centros públicos. Aunque existe un plan de aumento sustancial de este tipo de plazas (Plan Educa3, con el objetivo de ofrecer 300 mil nuevas plazas de guarderías durante 2008-2012 por parte de la administración central y las CCAA), su desarrollo ha sido mínimo por el momento. Resulta crucial que se ponga en marcha y logre su objetivo.

Educación Primaria y Secundaria

Por lo que respecta a los dos siguientes niveles educativos, la ampliación de la educación obligatoria hasta los 16 años y el progresivo acceso creciente del alumnado procedente de la inmigración (mas de 600 mil alumnos en la actualidad) han supuesto los dos retos principales a los que se han venido enfrentando gobiernos centrales y autónomos de uno y otro signo. El éxito logrado ha sido escaso, dado que España es uno de los países de la UE con mayor tasa de fracaso escolar en el bachillerato: un 31% de estudiantes abandonan la educación secundaria post-obligatoria (de los cuales un 14% solo alcanza estudios de primaria) frente a un 15% en la UE.

La secuencia de reformas LOGSE- LOCE- LOE han abordado el problema desde diferentes ópticas ideológicas: unas con un enfoque tendente a la integración, descuidando a cambio la calidad y empeorando la disposición de los alumnos ante el proceso de aprendizaje. Otras, con un enfoque más elitista, endureciendo las condiciones de funcionamiento de la enseñanza pública y favoreciendo a la enseñanza privada (representa un 5%) y concertada (25%), pero sin ofrecer medios e incentivos suficientes a la escuela pública (70%).

El resultado final ha sido un progresivo deterioro de los conocimientos que aporta la ESO, fenómeno plasmado en los mediocres resultados que nuestros alumnos obtienen en las comparaciones internacionales (estudios PIRLS y PISA). La aprobación de la LOE en 2006 con el voto en contra del principal partido de la oposición, puso de manifiesto la dificultad de lograr consensos. Resulta incomprensible que, frente a los déficit de rendimiento educativo acumulados durante las dos últimas décadas, los ejes centrales de la polémica se hayan centrado, por un lado, en si la asignatura de Religión deba o no ser curricular (en una sociedad laica) o, por otro, en si Educación para Ciudadanía (bastaría una asignatura donde se estudiaran los artículos de la Constitución) deba ser el caballo de batalla de la nueva reforma. Todo ello mientras que la proporción de alumnos sin los mínimos requeridos en lectura (26%), ciencias (20%) o matemáticas (25%) supera en 3 o 4 puntos porcentuales a la media de la UE. Sin embargo, frente a la opinión generalizada de que existe una tendencia uniforme hacia la mediocridad, cabe apuntar que la evidencia al respecto no es tan concluyente: existe evidencia que apunta a una distribución bi-modal de rendimientos, donde los buenos estudiantes son bastante mejores que en generaciones previas mientras que los malos estudiantes son definitivamente mucho peores.

Los árboles no nos dejan ver el bosque. Nos olvidamos de otros temas de mucho mayor calado, como son: (i) la recuperación de la cultura del esfuerzo mediante incentivos adecuados, (ii) la existencia de los controles centralizados (sería muy conveniente recuperar la antigua reválida a los 14 años abolida en 1970), (iii) la insuficiente oferta de “pasarelas” de acceso a la formación profesional al acabar la primaria (la ratio de alumnos en FP y universidad es 1:2.5 en España, frente a 1:1 en la UE), (iv) el reforzamiento del aprendizaje de los idiomas extranjeros (todavía un 55% de la población española no habla ninguno), (v) la financiación generosa de grupos de apoyo para los alumnos desaventajados, (vi) el uso de tecnologías modernas en la transmisión de conocimiento (solo en el 8% del tiempo en clase se utilizan las TICs, aunque se espera mejore con el nuevo plan escuela 2.0), en combinación con el necesario esfuerzo memorístico y el trabajo en casa, y (vii) el reforzamiento de la figura del profesor mediante su formación y reciclaje continuo. En definitiva, se trata de enfatizar el mensaje inequívoco de que la educación no es algo lúdico sino costoso. Estas son las recetas del éxito en países como Corea o Finlandia, los líderes de PISA. Se trata de extender a la educación pública lo que ya ofrece la privada y concertada, para que compitan en igualdad de oportunidades, eliminando la baja movilidad social que impera en el sistema actual donde la renta familiar (p. ej., la disponibilidad de libros en el hogar) es un indicador preciso de la elección de tipo de colegio.

Educación superior

Si hablamos de regresión social clasista, qué decir del sistema de financiación nuestro sistema universitario. Un estudiante en la universidad pública cuesta aproximadamente unos 7.700 € al erario público y paga como matrícula unos 1000 €, esto es, un 13% del coste real para nuestra sociedad. Ello implica que cada alumno, con independencia de su nivel socioeconómico familiar y de su rendimiento académico, recibe un subsidio anual de 6.7000 € del contribuyente. La justificación de este subsidio descansa tradicionalmente en la existencia de externalidades positivas para la sociedad (mayor productividad y cohesión social, mejor salud, etc.) que no se financiarían privadamente. Sin embargo, aunque el sistema impositivo sea progresivo, la financiación actual resulta catastróficamente regresiva y completamente ineficiente. El rendimiento salarial de un año adicional de educación universitaria se sitúa en un rango del 7-10% anual (mayor que el de la gran mayoría de activos financieros) mientras que el rango del rendimiento social es del 1-3%. Estas cifras parecen interpretarse completamente al revés en España puesto que implican que el estudiante debería sufragar un 70% del coste de su formación en vez del 13% actual. Frente al sistema anglosajón de matrículas elevadas o préstamos-renta que financien becas generosas para los alumnos con talento procedentes de familias con reducida capacidad económica (España destina a becas el 0.08% del PIB, mientras que la UE destina el 0.25%), aquí se mantiene una estricta política de “café para todos”, donde la obtención de un título en una buena o mala universidad apenas es relevante, como tampoco importa el retraso en completar una titulación, apenas penalizado mediante recargas por matrícula mucho mas elevadas que las actualmente existentes en el increíblemente generoso número (generalmente 6) de convocatorias extraordinarias en nuestro sistema universitario .

Al igual que en la ESO, las cifras de fracaso escolar en la universidad vuelven a ser muy elevadas, volviendo a repetirse la proporción “maldita” vigente en la etapa anterior: un 30% de los alumnos abandonan después de 2 años sin obtener titulación alguna y solo un 30% acaban una licenciatura de 4 años en dicho período (la duración media es de 6 años, pocentaje mucho mas elevado en la EPS). Generalmente se ignora en el debate público que dicho fracaso lleva aparejado un elevado desperdicio de recursos públicos para la sociedad que podrían tener usos alternativos mas productivos. En efecto, como bien puso de manifiesto Michael Spence, el efecto “señal” (también conocido como efecto “acreditación” o "sheepskin") aparejado al logro de una titulación en un mundo de información asimétrica puede ser mucho mas relevante para el éxito en la inserción laboral que la propia acumulación de capital humano parcialmente adquirido por los alumnos que abandonan prematuramente el sistema educativo.

A modo meramente ilustrativo, se ofrecen a continuación unos cálculos orientativos sobre la pérdida de recursos acarreada por este fenómeno tan extendido en nuestro país, comenzando con el análisis del caso que nos ocupa. Con un flujo de entrada anual de 220 mil alumnos en la universidad pública y un stock de 1,22 millones en 2008, ello implica un desperdicio anual de algo mas de 2.790 millones de euros al año, casi el 0.26% del PIB. Si a este coste añadimos otros 2.050 millones de euros (0.19 % del PIB) procedentes del otro 30% de abandono escolar en la ESO (cuyo gasto anual por alumno en el sistema público es de € 4.500) y que un 35% de este colectivo acaba dicha etapa educativa en 5 años y no en la duración habitual de 4 años, la pérdida anual agregada se eleva a 5.562 millones de euros, es decir, cada año puede llegar a desperdiciarse algo mas de medio punto porcentual del PIB a consecuencia de la ineficiencia del sistema educativo público en nuestro país (un 12% del 4.3% del PIB que se gasta en educación). Obviamente estas cifras han de interpretarse como cotas superiores de la pérdida de recursos sufrida por nuestra sociedad puesto que algunos de los alumnos que abandonan el sistema educativo pueden reengancharse posteriormente y seguramente habrán adquirido alguna destreza o conocimiento durante su estancia en el mismo. Por ejemplo, si el efecto “sheepskin” supusiera un 50% del total, cifra concordante con la evidencia empírica disponible, la pérdida anual supondría 2.781 millones de euros anualmente, casi un 0.3% del PIB. Aun así, el desperdicio de recursos resulta bastante alarmantes.

En este sentido, la universidad privada (23 de 70 universidades presenciales existentes, ofreciendo el 16% de las titulaciones a un 11% del alumnado universitario) no ha supuesto una vía de mejora a la calidad del sistema universitario en su conjunto, en contraste con lo que ocurre en otros países. A diferencia de los centros privados de primaria y secundaria, los centros universitarios privados generalmente son de baja calidad. En la mayoría de los casos, acoge al alumnado con medios económicos suficientes para pagar una matrícula de 6-10 mil euros anuales que carece de nota suficiente para acceder a la pública y en aquellos casos donde su prestigio docente es elevado (equivalentes a los colleges en EEUU) su calidad investigadora es muy reducida. Por ejemplo, los rankings del diario EL MUNDO sobre calidad de la universidades españolas señalan que, sobre 150 instituciones prestigiosas en 50 titulaciones universitarias, solo aparecen 9 privadas en 2008 y ninguna en los primeros lugares.

A su vez, la financiación de las universidades públicas en sus contratos programa con las consejerias de educación de las CCAA depende fundamentalmente del número de alumnos (70%) y poco de la calidad de su docencia e investigación (10%). Si a ello unimos un mercado laboral dual presidido por la precariedad contractual de los jóvenes, el resultado es un grado de “sobre-educación” (cercano al del 25%) muy elevado, donde la educación superior ha perdido buena parte de su capacidad de señal de las habilidades del individuo. Muchas carreras están sobresaturadas de contenidos y de falta de demanda, dando lugar a notas de acceso muy bajas, mientras que en otras la falta de adecuación de las plazas existentes al crecimiento de su demanda provoca importantes barreras de acceso a determinados estudios (el caso de Medicina en la actualidad es llamativo). Los desajustes se mantienen en el tiempo y el exceso de formación muy específica dificulta la reinserción de los trabajadores en caso de pérdida del empleo a diferencia, por ejemplo, de EE.UU. donde una formación mucho más flexible y diversificada (sistema de majors) permite encontrar empleos en ocupaciones alternativas sin experimentar reducciones salariales importantes.

Frente a la posibilidad de reformar el número de carreras, sus contenidos y la excesiva duración de las mismas, el Proceso de Bolonia ha supuesto otro sonado fracaso. La posibilidad de acceder al mercado laboral tras un grado de 3 años, con conocimientos mas transversales, y que la especialización posterior (masters de 2 años) se produjera vía una mayor competencia entre universidades (este es el sistema masivamente adoptado por 43 de los 46 países firmantes del Acuerdo de Bolonia) se ha decidido mantener el status quo de 4 años de duración en los grados. Los grados de 3 años hubieran reducido sustancialmente el fracaso escolar, recuperando buena parte de la pérdida de PIB anual comentada anteriormente, además de reducir el gasto en educación en una cuarta parte. También hubiera supuesto un foco de atracción de estudiantes extranjeros, prácticamente inexistentes (2.3% frente al 15% en EEUU y RU). Sin embargo, una reforma de este tipo chocaba frontalmente con los intereses de un profesorado corporativista, todavía seleccionado mayoritariamente de forma endogámica, con escasa actividad investigadora (aunque con algunos grupos de elite muy destacadas) que solo desea mantener sus privilegios de antaño (asignaturas = financiación) con la ayuda de instituciones garantes de arcanos (p. ej., la CRUE) y esencias de otros tiempos.

Solo un sistema universitario mucho más competitivo conseguirá sacarnos del marasmo actual. La necesaria reforma de nuestra universidad requiere la implantación urgente de un conjunto de medidas , entre las que destacaría las siguientes: (i) una mayor libertad por parte de las universidades públicas en la fijación de tasas ordinarias de matrícula y en la penalización del coste de las tasas extraordinarias para los alumnos repetidores; (ii) una mayor flexibilidad en la duración de los grados (como ocurre con las licenciaturas, donde, durante bastante tiempo, han venido coexistiendo las de 4 y 5 años); (iii) un sistema salarial mucho mas flexible dentro de los límites presupuestarios (con fondos públicos y privados) de cada institución evitando la excesiva uniformidad por categoría profesional (TU y CU) que rige en el modelo funcionarial existente. ; (iv) una financiación pública que de mucho mas peso a la calidad y no tanto a la cantidad mediante la evaluación periódica de los departamentos universitarios en cada disciplina (tipo Research Assessment Exercise en RU); (v) un estatuto de la carrera profesional del personal académico (PDI) que fomente la movilidad y el control de calidad del mismo (con amplios períodos de prueba o tenure track), evitando la endogamia existente y los desincentivos derivados de la funcionarización masiva y prematura de una significativa proporción de sus integrantes; (vi) la apertura de nuestro sistema universitario a investigadores procedentes de otros países (solo el 0.5% de nuestros profesores universitarios son extranjeros frente al 30% en EEUU y el 25% en RU); y (vii) una potenciación de la financiación y reconocimiento social de la FP superior como vía de acceso mucho mas eficiente al mercado laboral para muchos alumnos que fracasan en la universidad. La reciente reforma de la educación superior en Finlandia (la medalla de oro en PISA) que elimina la condición de funcionarios a PDIs retroactivamente a partir de enero de 2010, reduce el número de universidades mediante fusiones entre las ahora existentes y cambia radicalmente el sistema de gobernanza de las universidades públicas puede suponer un bue benchmark para la necesaria reforma de nuestro sistema universitario. Se argumentará que una reforma de este calado no es posible en nuestro entorno pero cabe recordar que hace dos décadas se eliminó la naturaleza funcionarial de los médicos de la Seguridad Social, pasando a tener contratos laborales ordinarios, y no parece que el sistema público de salus se haya resentido un ápice. (los detalles de la reforma de la educación superior en Finlandia pueden consultarse en:
www.minedu.fi/OPM/Koulutus/koulutuspolitiikka/Hankkeet/Yliopistolaitoksen_uudistaminen/index.html?lang=en )

Conclusión: La educación es el motor de bienestar y está en una encrucijada. El mundo es indiferente a la tradición y la reputación pasada. Solo escogerán el camino del éxito aquellos países que, ignorando las quejas de aquellos que se resisten a perder sus privilegios, estén dispuestos a implementar cambios sustanciales.

(*) Adaptación del artículo publicado en el libro electrónico La Crisis de la Economía Española: Lecciones y Propuestas (http://www.crisis09.es/).

Hay 1 comentarios
  • Comparto el análisis del Juan José Dolado en relación a la situación del sistema educativo español, pero si se me permite, creo que no resulta del todo afortunada la referencia a la eliminación del carácter funcionarial de los médicos de la Seguridad Social.
    Aunque siempre han existido médicos con vinculación de tipo laboral, se ha tratado de un colectivo minoritario en el conjunto de España, y algo más importante en alguna región como Cataluña, que presenta caracteres excepcionales en materia de organización sanitaria respecto al resto de CC.AA.
    Pero, como digo, la inmensa mayoría del personal médico de los servicios de salud autonómicos se rige por lo previsto en la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, que reconoce el carácter funcionarial de los médicos en su artículo 1 (además se aplica a los mismos supletoriamente el Estatuto Básico del Empleado Público). Tal es así, que en diferentes servicios de salud se han producido procesos de estatutarización voluntaria (y por tanto funcionarización) del poco personal que aún quedaba con relación laboral y precisamente, uno de los temas recurrentes cuando se habla del sistema sanitario es el exceso de burocratización de la sanidad, impulsado en parte por la aplicación de un régimen de tipo funcionarial.
    Con todo, mi ánimo era aportar cifras concretas de médicos en España en función de su régimen laboral, pero desgraciadamente aún se carece de un registro de personal médico del conjunto del SNS.
    En fin, sirva este comentario sólo como matización, que sin embargo no me impide compartir el fondo del análisis.

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