Políticas de empleo: actos de fe vs inteligencia colectiva

Es bastante habitual. en nuestro país, que se tomen decisiones en el ámbito de las políticas de empleo con muy poca, por no decir ninguna, evidencia científica consistente. Los propios análisis del mercado de trabajo institucionales suelen usar indicadores desfasados o equivocados (aquí y aquí), cuya interpretación se sesga, además, según las necesidades partidistas del momento (aquí). Por si fuera poco, las estadísticas tradicionales han ido perdiendo el paso y no permiten medir los cambios que se están produciendo en las relaciones laborales (aquí y aquí).

Con estos éstos mimbres, se suelen magnificar o infravalorar, cuando no negar, los logros en empleo, o los problemas de paro y de precariedad laboral, exagerar los efectos negativos o positivos de aumentos del salario mínimo sobre el empleo o la desigualdad,   implementar las reformas y planificar contrarreformas laborales, gastar más o menos en unas u otras políticas activas. Seamos honestos: no alcanzamos los niveles mínimos en la implementación y evaluación de las política de empleo para un país que, con tamañas disfunciones del mercado laboral, quiere revindicar una posición entre los más desarrollados. Y, más en general, no sacamos aún provecho de la ingente cantidad de datos existentes, custodiados por el Ministerio de Trabajo/Empleo/Trabajo (y las Consejerías correspondientes de las CCAA) para ser más eficaces (y eficientes).

Durante el gobierno anterior, escribí dos entradas “fuertes”, de estas que escribes cuando ya no puedes contenerte más, y usas el privilegio de escribir en este blog, para expresar tu indignación, esperando que quienes deciden te lean, se conciencien y actúen.

Las dos entradas compartían un mensaje similar: superar la etapa en el que las políticas de empleo se implementen en base a “aprioris” ideológicos exige que se mejoren los datos y que se liberen para poner a funcionar la inteligencia colectiva que forman los centenares de investigadores que se dedicar a estudiar el mercado de trabajo en este país. De esta manera, los que tienen que decidir (o se oponen a las decisiones) tendrían al menos la opción de implementar (o valorar) políticas basadas en un stock de evidencias más rico que el actual.

La primera entrada, la escribí en el 2014, después de un largo período de ausencia forzada. La titulé: “Empleo: las procesiones, mejor de noche, ¿no?”. Tenía (y sigo teniendo) un estado de cabreo grande al constatar que, con los recortes, también había llegado el apagón estadístico con la desaparición de varias fuentes de datos que nos daban información única sobre aspectos fundamentales para el análisis del mercado de trabajo en España: desde la cobertura del salario mínimo, la creación y destrucción de empleo, las limitaciones con las que se encuentran las empresas al contratar, la satisfacción laboral, la participación en la formación de empresa, la estructura salarial (componentes fijo y variable), la afiliación sindical, la seguridad laboral y mucha más información, de la que dejamos de tener de repente. Argumentaba que sin un buen uso de la información disponible, salir de la crisis era realmente una cuestión de fe, tal como parecía pensar la ministra cuando se . Y salimos, cierto,  pero poco tendría que ver la Señora, y ahora estamos en la nebulosa más completa para saber en qué condiciones hemos salido y qué políticas laborales implementar.

Y hace hoy 3 años, escribí otra entrada que titulé: “En el pleistoceno de las políticas de empleo”. Ésta era una carta abierta a los responsables del entonces ministerio de empleo en la que me quejaba amargamente como se estaban desaprovechando los datos laborales, y en especial de la falta de cultura en relación con la evaluación de las políticas de empleo. Si el argumento del recorte en políticas activas de empleo (PAE) era que lo importante no es gastar más o menos, sino ser  más eficaces y eficientes (con lo que estoy de acuerdo) era necesario medir el impacto de estas PAE, con una metodología científica rigurosa (y ya estándar en otros países), a no ser que dichas eficacia y eficiencias se consigan también por milagro. Y en estas condiciones, lo normal es que se tienda a denigrarlas o sublimarlas, sin intentar comprobar si funcionan. Cuestión de fe.

Entre otras quejas,  argumentaba que no era de recibo que España no dispusiera aún a estas alturas de un modelo de perfilado estadístico de sus parados, tanto a nivel estatal como en la práctica totalidad de las Comunidades Autónomas, ni de una base de datos en forma de panel empresa-trabajador.

Pues bien, era verdad que nos leían, y a raíz de esta entrada si que intentaron atender a las peticiones que se hacían en la entrada, aunque nos hayamos quedado aún a medio camino. En concreto, quiero citar aquí a una persona, el Secretario de Estado de Empleo, Juan Pablo Riesgo. No es habitual en este blog agradecer la labor de los gestores públicos, pero en este caso, créanme, hay motivos suficientes para saltarse esta regla.  Hemos de agradecer sinceramente su atención y profesionalidad,  más teniendo en cuenta nuestras discrepancias y críticas incesantes desde este blog a las políticas de empleo (y otras) desarrolladas por el anterior gobierno.  Gracias a su empeño,  se han puesto unos cimientos  y las primeras piedras de un edificio al que le queda, en cualquier caso, aún bastante por construir.

Para empezar, gracias a su empeño, el SEPE si que dispone ahora, al menos de una metodología y de un modelo beta de perfilado estadístico. Después de mucha insistencia, (muchísimas) reuniones, seminarios y desde luego mucho trabajo con toneladas de gigas de datos sobre demandantes y contratos, Sergi Jiménez, José Ignacio García-Pérez y yo, pudimos presentar desde Fedea, y en base a un convenio con el la Secretaría de Estado y el SEPE una propuesta de herramienta de perfilado estadístico, al que dedicaremos pronto una entrada, y cuya metodología y resultados primarios se ha publicado recientemente en editado en colaboración con la Fundación Areces. Es probable que esta propuesta se acabe implementando en alguna CCAA. El interés del SEPE era desarrollar esta iniciativa para ofrecerla a todas las CCAA. Asociada a esta iniciativa estaba previsto que se genere una base de datos similar a la usada en esta propuesta, para que sea accesible a toda la comunidad científica, para que,  el método y los resultados se puedan discutir y mejorar por otros investigadores. Lo cierto es que las cosas de palacio van despacio, en parte por la falta de recursos, en una institución en la que más del 90% de los mismos se destinan a la gestión de prestaciones. Esperemos que con la llegada del nuevo gobierno no se aborte estas iniciativas, todo lo contrario, se pongan los recursos necesarios para seguir adelante.

En cuanto al Panel de Empresa-Trabajadores (PET) accesible a toda la comunidad científica, tan necesario para pegar un salto notable en los estudios de economía laboral, también se consiguió firmar un convenio de colaboración con la Secretaría de Estado de la Seguridad Social.  Aquí de nuevo, largas reuniones para convencer y crear una  base datos piloto, y, un período interminable para conseguir el visto bueno de la Agencia de Protección de Datos, y de repente.... parón, que dura ya unos cuantos meses. La razón: falta de recursos, para hacer una extracción definitiva.

Para facilitar el acceso a estos microdatos, y más en concreto, para posibilitar los cruces entre fuentes de datos procedentes de diversas secciones del mismo ministerio, se creo una DG. de Estadísticas, cuya labor estaba sólo comenzado a fructificar, aunque de forma muy lenta debido a: …. la falta de recursos!

Finalmente, en materia de evaluación del gasto en políticas activas, también se asignó una partida considerable en el contexto del  (SR) que el gobierno ha encargado al Airef. Además de la evaluación cualitativa, se está realizando una cuantitativa de la eficacia y eficiencia de los servicios gestionados por la oficinas de empleo y de los centros de formación. Me consta que es una tarea inmensa, al partir prácticamente desde cero, en especial en la recopilación de datos. Ojalá no se juzgue este trabajo por sus conclusiones y recomendaciones, sino por poner, por fin, otras cuantas piedras más al edificio. El que esté en manos del Airef garantiza independencia y sobre todo transparecencia. Aunque, de nuevo, saldría mucho más barato, rico y por lo tanto consistente, que el propio Airef permitiera en el futuro a la academia usar los datos que vaya recopilando, sirviendo de intermediario, y garantizando que se apliquen los protocolos para los cruces de datos y la confidencialidad de los mismos. Pero siempre tendrá mayor validez, si actúa la inteligencia colectiva que si el Airef se convierte en centro de investigación que se beneficie de los datos en exclusiva.  Por una parte, sin la posibilidad de contraste, estos estudios tendrían escasa validez científica. Además, aquí también se ha acudido a la contratación externa de consultoras porque el Airef no dispone de recursos de personal suficientes para realizar esta función. Idealmente, podría destinar parte del dinero a financiar proyectos de investigación competitivos con líneas prioritarias en las materias del SR, y publicarlos, como hizo el (cuando no sufría de los vetos políticos) o la Seguridad Social con los proyectos con premios que generaron un interesantísimo fondo de investigaciones entre los años 2006 y 2012, y organizando como las del pasado miércoles sobre evaluación de políticas de becas universitarias.

Conclusiones

¡Cuánto queda aún por hacer!, me dirán.  Cierto, lo importante en cualquier caso es no deshacer el camino andado. Y este es el motivo de esta entrada. Si nos leen también los nuevos responsables de este ministerio, y dado que esta es la semana de cartas abiertas y peticiones a los nuevos ministros, considérese esta entrada, como tal.

Por favor, no den marcha atrás, ponga más piedras al edificio. No se basen sólo en "aprioris" ideológicos, haga políticas basadas en la evidencia, atrévanse con la evaluación experimental, mejore los datos disponibles, sean transparentes, no secuestren los datos, y cuenten con la inteligencia colectiva del conjunto de investigadores sociales. Entonces, sí que seremos un país moderno.

P.D. La excusa, en cualquier caso no puede ser, una y otra vez: no hay recursos!

 

 

Hay 10 comentarios
  • Suscribo una a una todas las palabras de mi amigo y compañero Floren. Gracias Juan Pablo y adelante con la evaluación de políticas en todas las dimensiones. Solo así podremos avanzar de verdad! Gracias Floren por un post tan necesario y justo!

  • Algunos de los comentarios en este post de Florentino Felgueroso van realmente dirigidos a mi, en mi capacidad de Presidente de la AIREF. Y le agradezco sinceramente que suscite la cuestión de la puesta a disposición de la comunidad científica de los microdatos que la AIREF está recopilando, procesando, estructurando y cruzando con distintas bases de datos en el contexto de una evaluación del gasto público (“spending review”) en distintas líneas de subvenciones que conceden las administraciones públicas españolas. A diferencia de la mayoría de las actividades que realiza la AIREF, en las cuales siempre ha puesto disposición general toda la información en su mano con la máxima trasparencia, en el caso del “Spending review” está constreñida por la forma en que se realizó el encargo de acuerdo con lo que se establece en nuestra Ley Orgánica. Ahora bien, puedo adelantar que una de las recomendaciones de este ejercicio será con toda seguridad que la información que sustenta el “Spending review” pueda revertir a la comunidad científica. Y podremos desde AIREF toda nuestra energía para esta recomendación se cumpla en plenitud de forma que el trabajo realizado por nosotros en construir una infraestructura física y lógica para el tratamiento seguro de estos datos perviva. Así, podrá sustanciarse el principio de robustez en el análisis de las políticas , del que soy firme creyente.

  • Gracias por la interesante entrada. Solo enfatizaría la necesidad de que las bases de datos ya existentes, como la que mencionas del SEPE que habéis utilizado para el perfilado estadístico de los parados estén disponibles para TODA la comunidad investigadora lo antes posible. Igualmente con el PET cuando se haga, espero que se haga, la extracción definitiva y las bases de datos que mencionas de la AIREF.
    Si esto no ocurriera, la verdad es que el avance que mencionas en la entrada se quedaría en muy poco

  • Una magnífica entrada, Florentino. Describes muy bien el estado de la evaluación de las políticas de empleo en España.
    Tan sólo insistir en una de las cuestiones que planteas. Las administraciones públicas generan una cantidad inmensa de datos que podrían ser utilizados para entender qué políticas funcionan y cuáles no. Incluso podríamos dar el salto a hacer análisis coste-efectividad de nuestras políticas de empleo. Esos datos, con las garantías necesarias para salvaguardar el secreto estadístico, deberían estar disponibles a investigadores externos a la administración mediante algún protocolo. Los datos existen y hay un nutrido grupo de investigadores que tienen el conocimiento para explotarlos. Es el momento de dar este paso que muchísimos países han dado hace bastante tiempo.

    [Lo de pedir evaluaciones aleatorizadas lo dejo para otro día :-)]

    • Miguel Angel, discrepo con usted. No es una buena entrada sobre evaluación de las políticas de empleo porque ignora el problema principal: el bajo crecimiento de la demanda por trabajo. La única solución al problema de empleo es que aumente sostenida y fuertemente la demanda por trabajo autónomo y dependiente y mientras no se analicen ambos componentes de la demanda, en particular las varias políticas públicas que por años han contribuido a su bajo crecimiento, lo demás seguirán siendo compensaciones pobres. Las políticas públicas en España y muchos otros países limitan la creación de trabajo, hoy mucho más notorio de trabajo dependiente aunque las restricciones al trabajo autónomo también son importantes, y si esta consecuencia es deliberada uno debe tener claro a qué valores se está sacrificando la creación de trabajo.

      Respecto a los datos y su uso en la evaluación de políticas, siempre hay algunos datos que sí son necesarios pero nunca suficientes para esa evaluación. Para evaluar políticas se requiere un marco analítico que nos diga qué datos serían necesarios --y por lo tanto en los que habría que invertir para asegurar su fiabilidad-- y cómo usarlos porque los datos sueltos no dicen nada.

      • Enrique,

        Francamente me parece un comentario poco respetuoso y con algunos comentarios gratuitos. España se gasta miles de millones en políticas activas y por tanto es razonable exigir que se evalúen sus efectos con independencia de que usted piensa que son medidas prescindibles. Me fío más de los resultados de una buena evaluación de causalidad que la opinión - más o menos informada - de alguien como usted o incluso de los responsables de estas políticas.

        Por otra parte, parece obviar los enormes desajustes entre la oferta y demanda de "skills" que existe en el mercado laboral español. Políticas activas bien diseñadas con la participación de las empresas pueden ayudar a reducir estas brechas. Además, en los próximos años y décadas los trabajadores tendrán que formarse en continuación y también de esta perspectiva es crucial contar con políticas activas bien diseñadas, porque no van dirigidas únicamente a personas desempleadas.

        En cuanto el último párrafo, usted parece desconocer por completo los enormes avances en las técnicas de evaluación de impacto.

        • Marcel, le agradeceré referencias serias sobre (a) mercados diferenciados de trabajo dependiente según "skills" y en que quede probado que hay desequilibrios persistentes, y (b) aplicación de las nuevas técnicas de evaluación de impacto que usted menciona.

          Respecto de su comentario general, el hecho que España y muchos otros países gasten grandes cantidades de ingresos impositivos para financiar "políticas activas" no me dice nada sobre sus efectos porque primero hay que estudiar bien el detalle de cada política. Yo me crié en la época de Perón-Evita cuando mi padre tenía tres trabajos para alimentar a su familia y donde pronto aprendí las nuevas políticas activas (primero aprendí con los políticos de la calle y luego con los juristas y los economistas) . Esa experiencia y otras poco me sirvieron en China cuando se quería hacer reformas grandes en empresas estatales y mantener "tranquilos" a los trabajadores "viejos", pero por suerte allí había una estrategia --bien financiada-- para formar nuevas empresas que no necesitaron de las políticas activas a que usted se refiere.

          Con respecto a evaluación, 60 años atrás en Chile, gracias a la Cepal de Prebisch y al programa UC-UChicago, se comenzó con la evaluación social de inversiones públicas, y luego de políticas públicas. Algunos tuvimos la suerte de aprender y usar pronto esas nuevas técnicas, en particular después de la gran crisis fiscal de Chile en 1975 que llevó a grandes reformas económicas.

          • Marcel, espero su reacción a esta noticia

            cuyo título es algo dicho por Pedro Sánchez: "Aprobaremos un plan contra la explotación laboral".

            La espero porque me sorprende que después de los muchos miles de millones de euros gastados en proteger a los trabajadores dependientes y de las miles de regulaciones para controlar la creación de empleo su Presidente afirme que hay explotación laboral.

          • Y a lo anterior hoy agrego la lectura de este artículo

            que me confirma que la mendacidad y la hipocresía de los políticos jamás permitirá evaluar sus decisiones.

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