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Riesgo e Incertidumbre: Buscando Robustez en la Política Fiscal (I)

En abril del 2001, que aunque parezca mentira es hace solo nueve años, Alan Greenspan, el Presidente de la Reserva Federal de EE.UU. en ese momento, empezaba un discurso a la asociación del mercado de bonos con las siguientes palabras:

“Today I want to address a subject in which your group and the Federal Reserve share a keen interest--the paydown of the federal debt and its implications for the economy and financial markets. While the magnitudes of future federal unified budget sures are uncertain, they are highly likely to remain sizable for some time….
…Of more relevance for the nearer term, current forecasts suggest that under a reasonably wide variety of possible tax and spending policies, the resulting sures will allow the Treasury debt held by the public to be paid off.”

La preocupación de Greenspan, como la de muchos otros observadores en aquel momento, era que los grandes superávits que habían comenzado a finales de la década de los noventa del siglo pasado y que se preveían iban a mantenerse por largo tiempo permitirían al gobierno federal pagar toda la deuda pública, y que como esta era el instrumento empleado por la Reserva Federal para la implementación de las operaciones de mercado abierto que fijaban el tipo de interés de referencia, el banco central americano se podía encontrar con la necesidad de encontrar un nuevo mecanismo de política monetaria.

La recesión del 2001-2002, el 11-S, las bajadas de impuestos de la administración Bush y la crisis actual nos invitan a reírnos ahora de estas preocupaciones. Cuando incluso algunos expertos empiezan a dudar de la capacidad del gobierno federal de EE.UU. de hacer frente a sus obligaciones en el medio plazo, el releer las palabras de Greenspan de hace menos de una década mezcla nostalgia por un mundo más tranquilo con desazón por nuestra capacidad de predecir el futuro. Es más, el fallo en las predicciones pasadas nos tienta, como muchas veces ha sido sugerido por líderes políticos de muchos partidos, a esperar por unos años en vez de actuar más decididamente en el proceso de consolidación fiscal que anteriormente hemos defendido en otros posts. Si en el pasado las predicciones demasiado optimistas se han demostrado erróneas, bien pudiera ser que las actuales predicciones pesimistas puedan también tornarse erróneas.

Y efectivamente, es perfectamente posible (aunque poco probable en mi opinión) que las economías occidentales salgan de la crisis con tal fuerza que los déficits en el corto plazo desaparezcan y que acelerados crecimientos de productividad compensen las cargas de sanidad y pensiones que amenazan el estado de bienestar.

Pero caer en la tentación de la inactividad por culpa de la posibilidad de que estemos equivocados en nuestras predicciones, nos haría obviar la verdadera lección que el discurso de Greenspan nos enseña. Sí, predecir el futuro es muy difícil, pero precisamente por ello es más importante actuar de manera vigorosa en este momento para lograr la consolidación fiscal.

Siempre se ha dicho que hombre precavido cabe por dos y nunca más cierto que cuando el futuro es altamente incierto. Para explicar esta intuición, voy a presentar un ejemplo muy estilizado, que deja fuera de la mesa muchos de los aspectos importantes de la realidad pero que precisamente por ello ilumina varios mecanismos claves que nos van a ayudar a entender la situación mejor.

Imaginémonos, para simplificar, que tenemos solo dos posibilidades de futuros cuadros macroeconómicos. Posibilidad A es que el crecimiento de la economía durante las dos próximas décadas es alto. Posibilidad B es que el crecimiento de la economía durante ese mismo periodo es lento. De igual manera, tenemos dos políticas. Política 1 es una política agresiva de consolidación fiscal, por ejemplo incrementando la edad de jubilación o subiendo los impuestos. Política 2 es una política tímida, por ejemplo, mantener el sistema actual de pensiones sin cambios o no tocar los tipos impositivos. El mundo es tal, además, que hay poco margen de maniobra temporal para cambios de política fiscal y que por tanto hay que anunciarlos antes de que sepamos en que posibilidad del mundo nos encontramos, por ejemplo, porque cualquier cambio en el sistema de pensiones debe ser aprobado con suficiente anticipación para permitir a los agentes adaptarse de manera razonable a estos cambios. Finalmente, en nuestro ejemplo, la política fiscal no tiene ningún efecto sobre el crecimiento económico. Esta hipótesis es claramente irrealista pero nos sirve para simplificar el ejemplo de manera dramática.

Como tenemos dos sendas de crecimiento y dos políticas fiscales alternativas, hay cuatro escenarios posibles al final de las dos décadas:

1. Crecimiento alto y política fiscal agresiva. Como la economía ha crecido mucho, tenemos un fuerte superávit. Ningún problema: bajar impuestos o incrementar el gasto público siempre es fácil en una democracia moderna (guardar el dinero para mejor ocasión, como hacen los noruegos con sus ingresos del petróleo puede ser incluso mejor idea, pero no soñemos demasiado).

2. Crecimiento bajo y política fiscal agresiva. La economía ha crecido poco pero como hemos sido cautelosos, las cuentas públicas están saneadas. No es un escenario muy agradable, pero tampoco un desastre.

3. Crecimiento alto y política fiscal tímida. La economía ha crecido lo suficiente para pagar los gastos públicos. Es casi el mismo escenario que el primero, excepto que nos hemos evitado los sacrificios en el corto plazo de la política fiscal agresiva.

4. Crecimiento bajo y política fiscal tímida. Aquí es donde nos encontramos con el verdadero problema: la economía ha crecido poco y, como no nos hemos preparado para ello, no tenemos recursos para cuadrar las cuentas públicas. Es necesario un ajuste brutal, con la posibilidad de quiebra del estado e impago de la deuda.

¿Cómo decidimos entre la política fiscal 1 y 2? Esto depende de dos factores. En primer lugar, en el valor que le damos a cada uno de estos escenarios. Un caso trivial es que el escenario 4 sea tan horrible que queremos evitarlo a toda costa. Por tanto, elegimos la política fiscal agresiva. Pero en la vida, raramente tenemos situaciones tan catastróficas. Incluso un impago de la deuda pública no supone el fin del mundo. A fin de cuentas, España, como bien documentan Reinhart y Rogoff (2009), lo hizo una y otra vez en el siglo XIX y aunque no es que nos fuera muy bien con ello, sobrevivimos en todos los casos (aunque casi no lo contáramos en 1873). Por tanto, la decisión no suele ser obvia y depende, en los que los economistas llaman la teoría de la utilidad esperada, de un segundo factor: el riesgo acerca del futuro y nuestra actitud al respecto.

El riesgo es la probabilidad que le damos a cada posibilidad: por ejemplo, podernos pensar que la posibilidad A tiene una probabilidad del 40% y a la posibilidad B el 60% restante. Nuestra actitud al respecto es como de adversos somos a los malos resultados en comparación a como disfrutamos de los eventos positivos (o más técnicamente, cómo de cóncava es nuestra función de utilidad).

Con estos dos factores en juego, escogemos la política fiscal agresiva o tímida. Cuanto más adversos al riesgo seamos y cuanto más costoso y más probable sea el escenario 4 de quiebra del estado, más deberemos seleccionar la política fiscal agresiva. Es decir, que incluso aunque pongamos una probabilidad muy alta a que la economía crezca lo suficiente en el medio y largo plazo, como, por decir una cifra solo para ilustrar, un 70%, puede ser perfectamente razonable ser muy agresivos para evitar los escenarios más catastróficos.

Desde esta perspectiva, las palabras de Greenspan únicamente nos recuerdan que esos escenarios, que desde la perspectiva de abril del 2001 eran muy poco probables, se dan en la realidad y nos causan problemas muy graves. Si la administración Bush no hubiese gastado el superávit en recortes fiscales, la situación presupuestaria americana sería ahora mucho más desahogada (admitiendo, claro, que si los impuestos no se hubiesen bajado, esto habría creado fuertes tendencias a incrementar el gasto público, con lo cual estaríamos en los mismos aprietos fiscales pero por otros caminos). Si, en España se hubiesen tenido superávits más altos durante el 2001-2008, los mercados no dudarían de nuestra solvencia en el medio plazo. Argumentar, por tanto, que las predicciones se equivocan y, que por tanto no hay que hacer nada, no es una manera sensata de tomar decisiones. Uno tiene que analizar el escenario global de posibilidades y sus riesgos (que puede que nos lleva a una política más tímida en unos casos y más agresiva en otros, pero sabiendo porque lo hacemos de una u otra manera).

Pero el problema va aun más allá. El argumento anterior de elección asume que por un lado podemos evaluar probabilidades de cada escenario de riesgo y que nuestras actitudes al respecto son bien descritas por una función de utilidad esperada ignora que, en la práctica, no podemos determinar estas distribuciones de probabilidades de manera precisa y que, probablemente, una mejor descripción de nuestro comportamiento requiere que distingamos entre riesgo e incertidumbre. La semana que viene analizaremos cada uno de estos dos puntos en detalle.