El Anteproyecto de Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera: Una Oportunidad Perdida I

Comienzo hoy una serie de tres posts en los que ofrezco a nuestros lectores las conclusiones a las que he llegado después de una lectura pausada del Anteproyecto de Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Administraciones Públicas.

Aunque van a ser artículos detallados (y quizás un poco más duros para el lector que otros posts en el blog, mas espero que no en exceso), el resumen ejecutivo, sin embargo, ya aparece en el título de los mismos: mientras el anteproyecto de ley incorpora importantes avances en nuestro sistema presupuestario, es una oportunidad perdida para solventar los serios retos financieros a los que se enfrentan las administraciones públicas en España y no garantiza un entramado institucional lo suficientemente robusto para evitar problemas fiscales graves en el medio plazo. La clave de este fallo es que el anteproyecto confía más en el formalismo legal que en el diseño de incentivos adecuados.

¿Por qué tres semanas de retraso en esta valoración?

Antes de entrar en materia, quizás a algún lector le sorprenda que esta valoración se haya retrasado desde el 27 de Enero, cuando el Consejo de Ministros presentó el anteproyecto, en un blog como Drugevijesti en el que siempre presumimos de celeridad. Tres razones explican esta demora. La primera, porque casi de manera simultanea ha salido la reforma financiera y laboral, que quizás llamen más la atención al público y que por ello han tenido preferencia en este foro. La segunda, porque es un anteproyecto de ley largo y hay que digerirlo. Y finalmente, porque solo hace unos días que conseguí una copia del articulado. Y sorprendentemente no ha sido ni en la página web de Moncloa ni en la del Ministerio de Hacienda, donde solo hay notas de prensa y presentaciones, sino en una página de CC.OO. () que supondré es el texto correcto (no tengo ninguna razón para dudarlo pero, en ausencia de un sello oficial, a uno siempre le queda un residuo de incertidumbre; en todo caso, si algún lector conoce de discrepancias entre el texto que manejo y el “oficial” estaré encantado de oírlas).

Encuentro esta situación un tanto extraña: la ley es una de las reformas más importantes que se están acometiendo en estos momentos y no entiendo porque no se puede poner el anteproyecto completo en la red (o, si está, en un sitio que sea fácil encontrarlo). Las presentaciones en Power Point pueden vender muy bien en Londres o Wall Street, y yo soy el primero que quiere que España tenga una política de comunicación transparente con los mercados financieros, pero no son lo que necesitamos para un análisis más cuidadoso. Pero bueno, asumamos que esto simplemente es un fallo del webmaster que gestiona estas páginas del Gobierno de España que consideró que este articulado era de escaso interés (a fin de cuentas, no es el Español un personaje conocido por su afición a la reflexión minuciosa) y pongámonos en ello.

Un anteproyecto retórico

Lo primero que llama la atención de la lectura del anteproyecto es que es un texto particularmente prolijo (39 páginas, 29 artículos y disposiciones adicionales, transitorias y finales a gusto), lleno de buenas palabras y mejores intenciones.

Quizás alguno de nuestros lectores juristas tenga una razón convincente para defender esta manera de legislar pero yo cuando leo, por ejemplo, en el artículo 7.2: “La gestión de los recursos públicos estará orientada por la eficacia, la eficiencia, la economía y la calidad” me parece que estoy viendo una película cursi de esas americanas de los años 50 con Doris Day y Rock Hudson. ¿De verdad necesitamos que una ley diga que el gasto público requiere eficacia? ¿Y de verdad necesitamos 4 sustantivos: eficacia, eficiencia, economía y calidad que básicamente dicen los cuatro lo mismo (sí, sí, en el diccionario de la RAE estas cuatro palabras no son sinónimos pero cuando uno escribe un problema de maximización, que no tiene las ambigüedades del lenguaje ordinario, son lo mismo)?

Este tipo de artículos o bien son inútiles o, al introducir conceptos jurídicos indeterminados uno detrás de otro, abren las puertas a que el día menos esperado un juez se salga por peteneras con una sentencia de esas esperpénticas que vemos a menudo, sobre todo cuando se tratan temas económicos para los que nuestra judicatura demuestra en general bastante desconocimiento (esto de inventarse cosas de la nada basado en estos artículos que solo son humo pasa mucho entre los jueces americanos, así que quizás estoy más preocupado por este tema que lo que estaría justificado en España). Yo prefiero leyes claras, cortas y concretas, pero esto parece ser una batalla perdida en un país que necesita centenares de artículos para escribir un sencillo estatuto de autonomía.

Intentemos pues cortar con machete la selva de las palabras rimbombantes y centrarnos es lo que es importante.

La Estructura del Anteproyecto

Desde el punto de vista formal, el anteproyecto se estructura alrededor de seis capítulos. A riesgo de sonar excesivamente puntilloso, creo que es una buena plantilla para este post (y el de mañana) el que siga esta división para presentar los argumentos de manera ordenada. Al mismo tiempo, iré comparando el nuevo anteproyecto con la actual Ley General de Estabilidad Presupuestaria (según el ) y que es la fuente de buena parte de la redacción del nuevo texto. Este es un argumento al que luego volveré en más profundidad: parece haberse olvidado que la actual Ley no ha funcionado y, como explicaba antes, en vez de cambiar los incentivos, el nuevo texto solo quiere cambiar los procedimientos, como si el mundo real pudiera construirse a golpe de BOE.

Capítulo I. Ámbito de Aplicación (artículos 1-2)

Este capítulo I establece que los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera se aplicarán a las distintas administraciones públicas.

Los tres puntos más destacados de estos dos artículos son:

1) El artículo 1 hace una referencia genérica a la coherencia de la ley con la normativa europea, sin nombrarla específicamente (como hace la actual ley con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento). Esto parece sensato: en un marco europeo muy fluido es mejor ser ambiguo y no quedarnos anticuados casi de manera inmediata. A fin de cuentas, bien pudiera ser que los principios que vengan de Bruselas sean los únicos que cuenten en el medio plazo y que las leyes nacionales sean meras trascripciones de los mismos.

2) Se elimina, en el artículo 2, la cualificación a las empresas públicas existente en la ley actual y que determina que queden sometidas a la misma solo si “presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales.” Esta excepción ha sido abusada de manera clamorosa por las comunidades autónomas y locales (con trucos contables mil para asegurar que el 50.01% de los ingresos son comerciales) para sacarse empresas de la supervisión de la ley y contribuir, de manera notable, al desastre fiscal en el que vivimos.

3) La definición de administraciones públicas se vincula explícitamente con la del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales. Aunque esto ya era un principio de nuestra estructura legislativa, resulta útil resaltarlo de manera clara como se hace en el artículo 2.1

Capítulo II. Principios Generales (artículos 3-10)

Los artículos 3 a 10 establecen 7 principios rectores:

1) Principio de estabilidad financiera, que es el equilibrio o superávit de las cuentas de cada administración pública en términos de contabilidad nacional (excepto para las empresas públicas, que se entenderá como equilibrio financiero).

2) Principio de sostenibilidad financiera, que es la capacidad de financiar gastos futuros y de limitar la deuda pública.

3) Principio de plurianualidad, que es la actuación presupuestaria en un marco de medio plazo.

4) Principio de transparencia, que es la obligación de la contabilidad pública de suministrar suficiente información sobre su situación presupuestaria.

5) Principio de eficiencia en el gasto, que es no malgastar el dinero.

6) Principio de responsabilidad, que es que cada administración pública asuma las consecuencias de sus propios actos, incluidas las posibles sanciones de la Unión Europea, sin que la administración central asuma los compromisos de administraciones territoriales (ni las comunidades las de las locales).

7) Principio de lealtad institucional, que es la obligación de las administraciones de considerar el efecto de sus políticas presupuestarias en el desenvolvimiento general de la economía.

El lector quizás este un tanto sorprendido de esta gran proliferación de principios. La ley actual solo tiene cuatro (estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficiencia) con lo cual el abogado del estado ha concebido tres nuevos principios: el de sostenibilidad financiera, el de responsabilidad y el lealtad institucional.

El principio de sostenibilidad financiera (artículo 4) no es en realidad una novedad pues España ya está comprometida a un techo de la deuda pública por nuestra pertenencia a la Unión Monetaria. Más relevantes son los principios de responsabilidad y de lealtad institucional.

El principio de responsabilidad (artículo 8.) busca dos objetivos:

1) Que quede claro que si España es multada por la Unión Europea por saltarnos nuestros compromisos presupuestarios, serán las administraciones públicas responsables del incumplimiento las que pagarán los platos rotos. Es decir, que si Cantabria incumple su objetivo de déficit y eso hace que España incumpla el objetivo global, Cantabria será responsable de la multa por la parte proporcional que le corresponda del incumplimiento.

2) Que la administración central no va a asumir las deudas de las comunidades autónomas. Se quieren atajar, de una vez por todas, los problemas de riesgo moral que han plagado a nuestro sistema de distribución de poder territorial. Hasta ahora ha quedado siempre implícita la garantía que la administración central iba a rescatar a quién tuviese que ser rescatado (y la actuación reciente del ICO corrobora tal expectativa), lo que ha llevado a un gasto sin control.

Mientras que el primer objetivo es relativamente sencillo de conseguir (la liquidación de la parte correspondiente de una sanción europea puede realizarse a la hora de transferir recursos a la comunidad autónoma de los impuestos compartidos, le parezca bien a esta o no), el segundo sufre de un problema de inconsistencia temporal: ¿Va realmente la administración central a permitir que una comunidad autónoma incumpla sus pagos? Esto es algo sobre lo que tengo mis dudas. O de una manera más suave: puede que este gobierno, con su firme mayoría parlamentaria, cumpla con su promesa de no rescatar a ninguna comunidad. Pero ¿y el siguiente? ¿Y el que venga después del siguiente?

El principio de lealtad institucional, artículo 9, es la fundamentación del intento que este proyecto acomete de racionalizar la estructura territorial del estado o al menos su vertiente presupuestaria.

Esto es un objetivo que veo con innegable simpatía. Probablemente no sorprenda al lector veterano de este blog (o de nuestro libro) mi afirmación que la estructura actual es insostenible: fruto de accidentes sucesivos y carente de un diseño global mínimamente coherente, con bombas de tiempo constitucionales que terminarán estallando, plagada de problemas de incentivos por todos sitios, sin responsabilidades claras y con unas transferencias de renta entre comunidades que son excesivas. Sí, ya se que esto me coloca en la intersección casi inexistente entre los que creen que España tiene que racionalizar su sistema territorial para asegurar la coherencia de nuestro Estado y nuestros objetivos como Nación, algo que chirría a la mayoría de los nacionalistas, y los que creen que las transferencias de renta entre comunidades autónomas en este momento son obviamente exageradas y profundamente injustas para Madrid o Cataluña, algo que chirría a los más antinacionalistas. Por tanto debe haber algo así como 10 o 20 personas en toda España que estén de acuerdo con mi posición. Pero como esto no es un concurso de popularidad sino de sensatez, si este principio sirve para cumplir estos dos objetivos, mayor cohesión y transferencias más sensatas, bienvenido sea.

De manera más concreta el artículo 9 establece las administraciones públicas deben de considerar el efecto de sus actuaciones en el resto de las administraciones públicas. Esto es intentar prohibir el (free-rider) por decreto, algo imposible, por lo que el artículo continua estableciendo la obligación de suministrar a las otras administraciones públicas (léase, a la administración central) la información (esto ya aparece en el artículo 6, que da poder explícito al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de recabar todos los datos, algo que no sale en el artículo correspondiente de la actual Ley) y cooperación necesaria.

Este intento de reestructuración territorial es continuado en el artículo 10 que otorga al gobierno de la Nación (¿no habíamos quedado que era Gobierno de España?, ¿No es lo que sale ahora en todos sitios? ¿A qué viene ahora el cambio de nombre?) la responsabilidad de velar por el cumplimiento de la ley, por supuesto “sin perjuicios de las competencias” o del respeto de “autonomía financiera” de las otras administraciones.

Olvidémonos de estos “respetos”: los artículos 9 y 10 pretenden ser el martillo de la administración central para manejar a las comunidades. ¿Es esto buena idea? ¿Funcionará? ¿Resolverá los problemas del polizón en nuestra estructura territorial?

Estas preguntas serán respondidas una vez que analicemos el capítulo III y IV del anteproyecto que enumeran la instrumentación de estos principios y los mecanismos preventivos y correctivos. Pero eso será ya mañana.

Hay 12 comentarios
  • Eso de los calificativos bienintencionados es un puro maquillaje jurídico, similar al que usan los contables para que una legislación injusta parezca buena; sólo hay que ponerse a leer las leyes de la alemania nazi en sus primeros días y como sonar, sonaban muy bien.

    Pero la realidad es otra.

    Lo que no me gusta es que esta reforma ha salido como los huevos kinders: con sorpresas adentro.

    Y la razón es evidente: pasar bajo cuerda cosas cruciales que ahora no se ven, pero que ya se verán después...cuando sea tarde.

    Es lástima que con los votos que sacaron no sean capaces de hacer un progama diferente al de Rubalcalba...y que tras tantos años de criticar a Zapatero ahora caigan en general, en sus mismos errores.

  • Una de las grandes novedades del anteproyecto en teoría es el principio de responsabilidad. Yo no lo dudo que se vaya a cumplir. Yo lo que digo es que no se cumplirá. El gobierno jamás, por las respercusiones que tendría, dejará caer a una CCAA o a un gran Ayuntamiento. Haber hay multiples forma de sortearlo. Lla prueba más palpable es lo que está ocurriendo en la Comunidad Valenciana. La Comunidad no puede pagar las nominas. El gobierno no quiere que aparezca que transfiere recursos a la Generalitat. El gobierno llama a los dos grandes bancos para que le preste a la Comunidad con aval (de palabra, claro) del propio gobierno.
    En cuanto al tema de las multas, más de lo mismo. Ya hemos visto como este tema ha funcionado en la zona euro.No se puede multar a alguien que no dispone de recursos. Es un sinsentildo.
    PD. No encuentro el Anteproyecto. Si alguien sabe donde se puede bajar lo indique.

  • Una de las frases que más aprecio de Quevedo es aquella que dice que "cuando no hay justicia en un país, es peligroso tener razón". Esto te lo digo porque ha llegado un momento donde ni creo en nada ni confio en nada. El ICO está rescatando a la Comunidad Valenciana cada dos por tres. Ahora van a ser 5.000 millones de euros. No hay dinero ni para los EREs. ¿Tú realmente crees que esta ley se va a cumplir? No piensas que no es más que papel mojado y una declaración de intenciones que luego burlarán. Ahora, la consigna política es que la culpa de todos los males es el modelo discriminatorio de financiación y el maltarto del estado: "...población de 2012 con ingresos de 2004". Tema para un bonito trabajo de FEDEA.

  • El principio de lealtad institucional hace un montón de años que está recogido en la Ley de procedimiento administrativo y no parece que haya servido de mucho:

    "Artículo 4. Principios de las relaciones entre las Administraciones Públicas.

    1. Las Administraciones públicas actúan y se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad institucional y, en consecuencia, deberán:

    a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias.

    b) Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones.

    c) Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.

    d) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias."

    Seguro que si se hubiera cumplido todo esto estaríamos mucho mejor de lo que estamos.

    Tranferencias de rentas y estructura del Estado: no somos 10 o 20; somos más, pero los nacionalistas de un lado y los nacionalistas de otro son mucho más ruidosos.

  • Jesús, me temo que (al menos históricamente) el concepto de lealtad institucional está previsto para otros menesteres. Básicamente, hasta el momento ha significado que si el Gobierno Central elabora legislación con consecuencias presupuestarias para las CCAA (por ejemplo, ley de la dependencia) entonces deberá sentarse a negociar con las susodichas CCAA cómo se financia eso. Y en caso contrario lo que diga el juez.

  • El principio de sostenibilidad financiera (artículo 4) no es una novedad. Pero además de no serlo porque España ya está comprometida a un techo de la deuda pública por nuestra pertenencia a la Unión Monetaria, también aparece recogido en el artículo 32 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (LES). Se define justamente como "la capacidad para financiar los compromisos de gasto presentes y futuros".

    Otra cosa que también aparecía ya en la LES (disposición adicional primera) es la responsabilidad por incumplimiento de normas de Derecho comunitario.

    En consecuencia, comparto la reflexión de que algunas cuestiones son redundantes y que mejor nos centrábamos en definir los mecanismos de prevención y sanción, con adecuados incentivos ex ante y multas ex post. Seamos optimistas: queda mucha tramitación.

  • Buenos días,

    Como siempre, muchas gracias por vuestra labor de explicar de verdad las medidas del Gobierno (con las cosas que siempre esconde y son difíciles de detectar por personas no expertas).

    Me parece increíble que no se haya hecho público el anteproyecto (yo lo encontré en un link de elconfidencial). Deberíamos aprender un poco más de los burócratas de Bruselas, que al menos son transparentes.

    Finalmente, una reflexión tras la lectura del anteproyecto. Espero que los miembros del PP que acudieron a vuestra magnífica y didáctica conferencia sobre los techos de deuda del mes pasado, puedan presionar para incluir una Agencias similar a las británica, sueca o a la propuesta por tu parte. Sin duda, sería una gran mejora.

    Muchas gracias, Andrés

  • Dice el art.8:
    “2) Que la administración central no va a asumir las deudas de las comunidades autónomas”

    Esto no es sólo difícil de creer, sino que nunca ha pasado y, posiblemente, no sería bueno (justo?) que pasase.

    Aprovecho la ocasión para señalar que lo que dice el flamante premio Nobel Sargent en el Wall St. (que no es más que un resumen de su conferencia de aceptación del citado premio) ver:

    No es cierto.

    En efecto, la tesis de Sargent es que el gobierno federal de los USA ganó credibilidad y reputación al dejar quebrar a los estados derrochadores en los años 1840´s . Y esto mismo es lo que debería hacer la Europa de ahora mismo: dejar quebrar a las naciones “periféricas” (Esta recomendación política es el verdadero objetivo del escrito y lo que, en mi opinión, le ciega).

    Lo cierto es que el colapso financiero de los estados americanos no fue el resultado de derroches o “liberalidades”(“profiglacy”) sino el derrumbe del precio del algodón y el hecho de que su deuda externa estuviese denominada en moneda extranjera( por tanto no susceptible de amortizar creando dinero, como puede hacer actualmente EEUU) nada que ver con la situación europea actual (aunque el BCE se comporta a veces como si no tuviese nada que ver con esto).

    Lo mas importante de todo: El gobierno USA de la época no tenía deuda (Jacson la pagó de golpe causando graves problemas financieros), ni tampoco un BANCO CENTRAL PROPIO ni una moneda única, por lo que no podía “bail out” a los estados. Esto no se creó, incluyendo el dólar, hasta después de la guerra civil, por lo que es muy difícil, seguramente imposible, que algo que no se constituyó hasta después de 1860 ganase “credibilidad” en los 1840´s.

    Saludos.

  • Jesús,

    cuando hablas de que es un anteproyecto retórico en el sentido de decir que "La gestión de los recursos públicos estará orientada por la eficacia, la eficiencia, la economía y la calidad", creo que estás olvidando que el problema fundamental no es de la ley, sino de la Constitución:

    Art. 31.2: "2. El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía."

    Héctor

  • Como siempre, un analisis brillante y certero, yo espero estar entre esas 20 o 30 personas del concurso de sensatez porque coincido con lo que comentas . Lo de tener que buscar el anteproyecto por Internet merece comentario aparte, si no es ocultamiento voluntario es incompetencia pura y dura, y ya no se que es peor. Lo que dices de los principios y consideraciones generales sobre la necesidad de portarse bien, es totalmente cierto, su proliferacion suele guardar proporcion inversa con la existencia de sanciones efectivas para garantizar su cumplimiento. Y de acuerdo con los comentaristas que recuerdan que todos estos principios ya e encontraban en leyes anteriores sin que hayan servido para nada. En fin, las CCAA quebradas ya estan siendo rescatadas de manera mas o menos expñicita...conclusion, todo sigue como siempre pero se trata de que no lo parezca por lo menos formalmente y para consumo exterior. Sobre todo de paises serios que cuando ponen obligaciines en las leyes consideran que hay que cumplirlas.

  • Ese uso retórico del lenguaje viene de lejos, véase sino la Constitución de 1812, bicentenaria este año, que dice en su artículo 6 "El amor de la Patria es una de las principales obligaciones de todos los españoles y, asimismo, el ser justos y benéficos" o su artículo 13 "El objeto del Gobierno es la felicidad de la Nación, puesto que el fin de toda sociedad política no es otro que el bienestar de los individuos que la componen.", así que parece ser que llueve sobre mojado como suele decirse, y creo también en esa máxima del conceptismo de Gracián "lo buen, si breve, dos veces bueno" pero... es lo que hay.

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