El papel del estado en la educación: una mirada al siglo XIX

Este viernes se va a celebrar en Valencia un encuentro entre economistas e historiadores para discutir el estado de la educación en España entre 1787 y 1930 (el programa ). Ya que no voy a poder estar y se van a tocar temas que interesan mucho a los lectores de Drugevijesti, voy a intentar aportar mi granito de arena desde la distancia.

Que el nivel educativo en la España del siglo XIX dejaba mucho que desear no es nada nuevo. En entradas anteriores hemos analizado algunas de las razones que explican los bajos niveles de alfabetización, de asistencia a la escuela o de recursos públicos (aquí o aquí). También abordamos que, además de no saber leer y escribir, las habilidades numéricas de una parte significativa de la población tampoco eran para echar cohetes (aquí). Es cierto, sin embargo, que los niveles educativos fueron mejorando paulatinamente como se observa en el siguiente gráfico que muestra el avance del porcentaje de hombres y mujeres que sabían leer y escribir.

Evolución de la alfabetización y el PIB per cápita, 1860-1930

Aprovechando la ocasión, en esta entrada voy a presentar los primeros resultados de un proyecto en el que estoy trabajando junto a , y y en el que estamos recogiendo la mayor cantidad posible de información usando los municipios como unidad de análisis. Como ejemplo, los siguientes mapas muestran la evolución del porcentaje de la población que sabía leer y escribir entre 1860 y 1900 en los 9.244 municipios existentes entonces. En esta entrada vamos a explorar qué hay detrás de estos cambios y en concreto queremos dar pistas sobre si esta mejora educativa fue impulsada por el sector público o si, por el contrario, estuvo asociada a la paulatina mejora de los niveles de vida (la evolución de PIB per cápita se puede ver en el gráfico anterior).

Tasas de alfabetización en España, 1860-1900

Sin lugar a dudas, y aunque hubo ciertos intentos reformistas en el período anterior, el mayor hito de la época en materia de educación fue la aprobación de la en 1857. Esta ley, que lleva el nombre del ministro que la promovió, intentaba abordar algunos de los problemas que atenazaban la educación en España. Entre las medidas concretas que se aprobaron destaca la instauración de la educación obligatoria entre los 6 y los 9 años y otras medidas tendentes a mejorar la oferta y la calidad de la enseñanza (mayor control de la formación de los docentes, etc.). Se indicaba además que la asistencia a la escuela sería gratuita para aquellas familias que no pudieran pagar las tasas correspondientes.

¿Mejoró la Ley Moyano la educación en España? Algo sí, desde luego, pero ¿cuánto? Esta pregunta no tiene fácil respuesta porque el incremento del papel del Estado se produjo en un contexto de crecimiento económico por lo que es muy difícil diferenciar entre el efecto de ambos procesos. Esta entrada no pretende por tanto resolver esta cuestión sino presentar hipótesis razonadas a la luz de los datos que hemos empezado a recoger. Así, en primer lugar, se podría esperar que la intervención estatal beneficiaría especialmente a las zonas más desfavorecidas y que, por tanto, produciría cierta convergencia entre los niveles educativos de los municipios. El siguiente gráfico muestra los cambios en el nivel de alfabetización masculino entre 1860 y 1900 teniendo en cuenta el nivel de alfabetización de partida. En él no se observa que los municipios con peores resultados en 1860 tengan una evolución más positiva en el período posterior (la convergencia sólo se observa en los municipios que partían con una alfabetización muy elevada, pero esto es prácticamente inevitable ya que tenían muy poco margen de mejora). Los niveles de alfabetización de las mujeres no sólo no convergieron, sino que crecieron más en las localidades en los que ya un mayor número de mujeres sabía leer y escribir (no incluyo gráfico para no sobrecargar la entrada), lo que no habla muy favorablemente de la efectividad de la ley.

Crecimiento de la alfabetización y alfabetización inicial (hombres), 1860-1900

Muchos lectores se habrán dado cuenta que una parte no despreciable de los municipios no mejoro sus niveles de alfabetización, sino que incluso empeoraron. ¿Cómo es posible? Por un lado, aunque el PIB per cápita estaba creciendo, otros indicadores del nivel de vida como las tasas de mortalidad o las estaturas, no muestran una evolución tan positiva (aquí). Además, los niveles medios de nivel de vida esconden grandes diferencias territoriales y algunas zonas sufrieron más que otras por lo que es muy posible que su educación también se viera perjudicada. Por otro lado, es posible también que las tasas que observamos se vieran influidas por los flujos migratorios. Así, si los que emigraban eran más cualificados que los que no lo hacían, esos movimientos deprimían las tasas de alfabetización de los municipios que sufrían la emigración (el efecto en los municipios de acogida dependerá también del nivel de alfabetización de los mismos). Los patrones migratorios eran desde luego complejos y podemos encontrar casos en los que predominaba una selección positiva como casos en los que emigraban los menos cualificados (más aquí).

La Ley Moyano intentó además promover la oferta educativa en los pueblos pequeños. Así, el artículo 102 indicaba que los pueblos menores de 500 habitantes debían tener al menos una escuela, ya fuera completa, incompleta o de temporada. Tener un umbral tan claro respecto a los municipios que estaban afectados por esta medida nos permite evaluar su efectividad asumiendo que los municipios a ambos lados del umbral eran muy similares en otros aspectos (excepto en ser o no objeto de la ley). El siguiente gráfico compara las tasas de crecimiento de la alfabetización en los municipios que estaban a ambos lados de ese umbral (en concreto los municipios que contaban con una población entre 400 y 600 habitantes). La medida aparentemente no tuvo ningún efecto ya que no se observa ninguna diferencia entre los municipios afectados por la misma y los que no. Una imagen prácticamente idéntica aparece si analizamos la alfabetización femenina.

Crecimiento de la alfabetización masculina y tamaño del municipio, 1860-1900

El análisis realizado aquí no ofrece una visión muy positiva de la Ley Moyano. Los resultados en realidad no son muy sorprendentes porque se dejó la financiación de la ley a los propios municipios, lo que supuso la continuación de las tendencias anteriores. La implementación de la escolarización obligatoria tampoco fue ningún éxito vistos los niveles de absentismo escolar que existían a finales del siglo XIX. En 1900, en un nuevo intento por solucionar los problemas heredados (bajo nivel de gasto educativo, escasa cualificación de maestros y maestras, infraestructuras deficientes, etc.), se creó el (concretamente de Instrucción Pública y Bellas Artes) y en 1901 se extendió la obligatoriedad de la enseñanza hasta los 12 años y se centralizaron los gastos educativos (especialmente los sueldos de los docentes). Dejamos para otra entrada el análisis de lo que ocurrió entonces.

Hay 15 comentarios
  • Un post muy interesante, Francisco, que me suscita una pregunta: ¿los pocos progresos que hubo en la alfabetización fueron inducidos por los poderes públicos -regulación e inversión pública y, más bien, municipal-, o por el mero crecimiento económico? Puede que una mayor dotación de escuelas no fuera suficiente para mover la alfabetización porque no había incentivos económicos para que los padres llevarán a sus hijos a la escuela.. O puede que lo que falló fue la inversión pública, de modo que las expectativas de los padres para llevar a sus hijos al colegio no pudieran ser satisfechas porque no había escuelas donde llevarles. ¿Qué opinas?

    • Gracias Rafa, me alegra que te haya gustado. Lo que preguntas es realmente la clave del asunto. El análisis expuesto aquí parece negar influencia al sector público y, por tanto, otorgársela al crecimiento económico. Sin embargo, la entrada se limita a la actuación del gobierno central pero como se menciona en la misma la financiación de la escuela estaba en manos de los municipios (y de los padres) por lo que su mayor o menor implicación en la educación tuvo efectos importantes. Creo que ambas explicaciones (el grado de implicación municipal y la mejora o no de los niveles de vida) son una parte importante de la respuesta. Así, en otro paper que nos acaban de publicar mostramos como una mayor desigualdad en el acceso a la tierra tuvo un efecto negativo sobre el desempeño educativo en 1860 (alfabetización, asistencia a la escuela, número de escuelas y número de profesores) debido a dos razones: por un lado, la falta de tierra y la pobreza resultante reducía la demanda de educación (unido a la falta de incentivos que comentas) y, por otro, la acumulación de tierra en pocas manos implicaba un desproporcionado poder político a unas élites a las que no les interesaba mucho la educación de las masas. Una mejora de la situación económica de la población rural a partir de 1860 pudo contribuir por tanto a mitigar esas dos limitaciones. Pero no hay que olvidar tampoco que a partir de 1855 los municipios sufrieron la privatización de sus comunales, que a su vez contribuían a sostener tanto las finanzas municipales como las de las familias que tenían acceso a los mismos. Y una mayor intensidad de la privatización entre 1860 y 1900 estuvo asociada a menores tasas de alfabetización y menor gasto público en la escuela.

      • Estoy confuso:

        ¿La falta de tierra reducia la demanda de educación?. Entiendo que la pobreza limitase la capacidad de la sociedad para "ofertar" educación pero la demanda aumenta cuando se reduce el coste de oportunidad: la gente se forma cuando no tiene nada mejor que hacer.

        En el boom inmobiliario español la "riqueza" redujo la demanda de educación (recuerdo que LG contaba mucho eso) y la crisis la aumentó (se poblaron los cursos no obligatorios y se redujo el abandono).

        "a las élites no les interesaba la educación de las masas". ¿cual es el desarrollo económico rural que, a partir de 1860, cambia las "malvadas" intenciones de las élites?. ¿es Prim quien cosigue eso? ¿o no es hasta la primera república?. ¿Cuando cambián las malvadas intenciones de las élites?, porque a partir de la década de 1870, con la restauración, se consolida el caciquismo que difícilmente puede interpretarse como la "pérdida de influencia de las élites en el ámbito rural" ¿no?

        • Si dos municipios tienen el mismo nivel de renta pero uno es más desigual, este último tendrá un mayor porcentaje de la población viviendo por debajo de la renta media. Si trasladamos este ejemplo a los bajos niveles de vida del campo español del siglo XIX y al elevadísimo porcentaje de jornaleros sin tierra que existía en algunas regiones, está claro que la demanda agregada de educación que podía haber en esas zonas era muy limitada (y dado la escasa movilidad social, los incentivos para adquirirla también eran escasos).
          La segunda pregunta es más difícil de contestar y va más allá del tema de la educación. El papel de las élites en el retraso/progreso económico y político de España daría para muchas entradas. Quizás sería interesante animar a expertos en esos temas para que contribuyeran a una serie así. Me viene a la cabeza, por ejemplo, esta entrada del año pasado como un posible ejemplo sobre la inversión en infraestructuras entre 1880 y 1914: http://drugevijesti.info/admin/las-carreteras-parlamentarias-o-la-utilizacion-de-la-inversion-publica-con-objetivos-electorales-en-la-espana-del-xix

  • Sí, conozco vuestro paper. Muy bueno, sin duda; pero eso no hace falta que te lo diga. Siento que con este tema tenemos un problema de datos. Conocemos razonablemente bien la oferta de medios educativos: escuelas, maestros, etc. Pero nuestra información sobre el crecimiento económico, sobre todo con el detalle requerido (provincial o local) es mucho más deficiente. Desde luego, la desigualdad debió ser un elemento que limitaba el acceso a la educación. Pero, al fin y al cabo, para superar ese obstáculo estaba (o debía estar) el Estado. Así que, desde esta perspectiva, ese Estado sigue siendo "culpable". Bueno, no sé. ¡Me parece que podemos divertirnos muchos años con este endiablado asunto! 🙂

    • Tienes muchas razón que uno de los retos es intentar capturar mejor los niveles de vida a distintos niveles de desagregación para poder entender mejor la importancia relativa de las distintas dimensiones que estaban detrás de todo este asunto. También estoy contigo en que, a la vista de lo que sabemos hasta ahora, el estado no pudo corregir las inercias anteriores. La entrada se detiene en 1900 pero me atrevería a decir que el problema incluso persiste hoy en día (a otro nivel claro) dada la correlación entre los resultados educativos de 1860 y de 2001, algo que se ha mencionado en este blog en entradas anteriores. Cantidad de "food for thought" desde luego para que sigamos intentando meterle mano a todo esto. Enhorabueno por cierto por vuestro proyecto, a ver si entre todos sacamos algo en claro. 🙂

      • Hola, hará cosa de 25 años Jordi Nadal y Emiliano Fernández de Pinedo escribieron cosas bastante interesantes respecto a la educación y crecimiento económico (creo recordar que al calor de los debates sobre el libro de C. E Núñez. Igual os ayudarían algo

        • Gracias Arrantza. No conozco la referencia, podrías ser más concreta?

  • "los pueblos menores de 500 habitantes debían tener al menos una escuela, ya fuera completa, incompleta o de temporada"

    ¿¿?? ¿No deberían ser los de más de 500 habitantes?

    [PD: aunque irrelevante, según esta fuente (que no se yo) no es el 112 si no el 100]

    • Era muy probable que los pueblos más grandes tuvieran al menos una escuela por lo que la ley va dirigida a exhortar a los menores de 500 habitantes a que al menos establezcan una. La ley animaba, por ejemplo, a aquellos que estuvieran lo suficientemente cerca a que combinaran esfuerzos para financiar una. El problema como digo es que al final eran los propios pueblos los que tenían que poner los fondos. Es cierto que había una cláusula por la que los municipios que no disponían de recursos podían solicitar ayuda al estado. Sería interesante ver cuántos municipios se acogieron a esta cláusula y los gastos que se derivaron de la misma. El análisis preliminar que presentamos en esta entrada apunta a que las políticas públicas (a nivel del estado) no tuvieron mucho éxito durante este período.

      • Artículo 100 En todo pueblo de 500 almas habrá necesariamente una Escuela pública elemental de niños, y otra, aunque sea incompleta, de niñas.

        Las incompletas de niños sólo se consentirán en pueblos de menor vecindario.

        El artículo está definitivamente mal redactado pero la interpretación parecería ser que los mueblos de 500 (o de más, creo que se sigue lógicamente) deben de tener una escuela "completa de niños" y otra incompleta de niñas. Para los de menos de 500 es una opción (pero no una obligación) la incompleta de niños (y la no existencia de incompleta de niñas, se sigue, creo, de una lectura lógica de la intención del artículo)

        • Gracias Jose Pablo por participar en el debate. En el texto había un typo, no es el artículo 112, sino el 102 (ya lo he corregido). El artículo 100 como tú comentas se refiere a los municipios mayores de 500 habitantes pero el 102 se centra en los menores de esa cifra e indica que "los pueblos que no lleguen a 500 habitantes deberán reunirse a otros inmediatos para formar juntos un distrito donde se establezca Escuela elemental completa, siempre que la naturaleza del terreno permite a los niños concurrir a ella cómodamente; en otro caso cada pueblo establecerá una Escuela incompleta, y si aún esto no fuera posible, la tendrá por temporada". Estamos recogiendo información sobre el tipo de escuelas que tenían los municipios así que pronto seremos capaces de ver cómo evoluciona el número de las mismas.

          • Gracias Francisco, visto la redacción del 100 y el 102, ciertamente ambigua no debería sorprender que no se produzca ningún efecto "frontera" entorno a los 500 habitantes tal y como recoge vuestro análisis.

            Seguramente, además, añade volatilidad la (brutal) diferencia que en una escuela con un solo profesor hace la "calidad" del profesor. De la "memoria familiar rural" recuerdo que los profesores "buenos" (que seguían siendo recordados con respeto muchas décadas después) tenían efectos diferenciales substanciales tanto en la formación básica de los alumnos como en la asistencia a clase.

            • Nuestra hipótesis es que la mayoría de los municipios mayores de 500 habitantes ya disponían de escuela antes de promulgarse la ley y que, por tanto, la ley afectaba en mayor medida a los que quedaban por debajo de ese umbral. Sin embargo, hasta que no dispongamos de los datos de las escuelas no podremos confirmarlo.
              El tema de la calidad de la enseñanza es otro asunto muy importante pero más difícil de cuantificar. Es posible que las zonas con mayor educación dispusieran también de mejores profesores, lo que contribuiría, si fuera así, a ensanchar la brecha territorial.

              • Independientemente de la redacción del texto, creo buscaba mejorar la educación tanto en municipios grandes como en pequeños. Es estos últimos porque obligaba a abrir escuelas o agrupaciones de escuelas (en los de menos de 500 almas) y en los grandes porque obligaba a abrir más de las que ya hubiera en función de su población (art. 101).

                Otra cosa es que, al dejar la financiación en manos de los municipios, la ley resultase o no efectiva. Y otra también relacionada y de la mayor relevancia, es la calidad del profesorado y de los medios empleasdos.

                Gracias por la entrada y el debate.

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