Favoritismo en la externalización del servicio de recogida de basura

Favoritismo en la externalización del servicio de recogida de basura

(@gllobet) La huelga de limpieza que ha vivido recientemente la ciudad de Madrid ha puesto de manifiesto algunas de las consecuencias negativas de la externalización de la gestión de los servicios públicos. El Ayuntamiento de Madrid tiene un menor control sobre la prestación del servicio pero mantiene la responsabilidad de que el mismo se lleve a cabo en las mejores condiciones posibles. Es por ello que como he comentado en una entrada anterior, a raíz de la externalización sanitaria en Madrid, una acertada licitación es básica para obtener la correcta y barata (para el contribuyente) prestación del servicio. En esta entrada discutiré evidencia sobre otro de los potenciales riesgos de una incorrecta licitación de este tipo de servicios, el posible favoritismo hacia algunas empresas.

La externalización de algunos servicios se basa en la idea de que la iniciativa privada consigue ahorro de costes con respecto a la prestación pública. El argumento es que las empresas privadas operan con menores restricciones administrativas que el sector público en la gestión de sus recursos y se centran en la reducción de costes, sin tener en cuenta consideraciones electorales. Un buen procedimiento de licitación permitiría que la mayor parte de este ahorro volviera al ciudadano. Sin embargo, la multitud de defectos que discutió la ya difunta CNC en su informe sobre la externalización de la gestión sanitaria en Madrid muestra que la licitación no siempre se hace como sería deseable, en parte debido a la injustificada reducción del número de posibles participantes generada por los requisitos que imponen las administraciones. Este mal diseño pone en tela de juicio si, en la práctica, los potenciales beneficios llegan al ciudadano.

Dado el énfasis de las empresas en la reducción de costes (necesario para que la externalización tenga sentido), la correcta definición de la calidad del servicio es esencial para su adecuada prestación. En la mayor parte de los casos esto otorga gran flexibilidad a la hora de determinar los criterios de la licitación y puede dar lugar a favoritismos hacia algunas empresas. Así, a la hora de encontrar favoritismos, servicios como la recogida de residuos urbanos debería ser uno de los ejemplos menos favorables, dado que este es uno de los casos en los que la definición de las funciones y de las medidas de calidad del servicio es más estándar. Es por ello un buen caso a estudiar. Esto es lo que hace Javier Brugués en su tesis de máster en el CEMFI en el curso 2012-2013 y que yo supervisé. Javier estudia unos 300 contratos de otros tantos (en su mayor parte pequeños) municipios españoles firmados entre 2000 y 2012. En estos municipios la concesión está muy atomizada: El 66% de las empresas ganadoras gestionan los residuos de un solo municipio.

Un reto a la hora de responder a la pregunta de si existe favoritismo es encontrar una manera de identificarlo en los datos. En particular, ¿la oferta ganadora en un contrato es cara porque no se ha concedido a la empresa más eficiente o porque las exigencias del servicio o los costes de prestarlo son mayores que en otros municipios? Una manera de poder separar las dos cosas es pensar en escenarios en los que el favoritismo es más o menos probable que prospere. La hipótesis del estudio es que en municipios donde no hay mayoría absoluta introducir criterios "sui generis" en la licitación requiere convencer a representantes de varios partidos. En cambio, cuando el partido gobernante tiene mayoría absoluta solo es necesario que el representante de un partido sea receptivo a estos criterios innovadores. Como resultado, el menor énfasis en el precio de licitación encarecería el servicio.

Los resultados son consistentes con esta hipótesis y tal y como muestra la siguiente tabla el coste per cápita anual es alrededor de un 15% mayor en aquellos municipios donde el partido gobernante tiene mayoría absoluta.

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Fuente: Javier Brugués "Politics and public procurement: The case of refuse collection in Spain".

Estos resultados son parecidos si se mide la mayoría absoluta en votos. Por supuesto, esto no implica necesariamente una relación causal. Por este motivo Javier aprovecha la discontinuidad en el 50%, comparando municipios en los que el partido ganador está ligeramente por encima de este porcentaje con los que están ligeramente por debajo. Los resultados son menos concluyentes pero apuntan en la misma dirección.

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Fuente: Javier Brugués "Politics and public procurement: The case of refuse collection in Spain".

¿Son los resultados evidencia de corrupción? Obviamente NO. Sin embargo, es interesante observar que, como muestra la siguiente tabla, las acusaciones de corrupción en un municipio recogidas en la lista de no les votes tienen un reflejo positivo y significativo en el precio de licitación.

Brugues_tabla11
Fuente: Javier Brugués "Politics and public procurement: The case of refuse collection in Spain".

El artículo también estudia si en la decisión de otorgar el contrato a una empresa la mayoría absoluta tiene un impacto. Tal como muestra la siguiente tabla, parece que no es el caso y el determinante principal de la concesión del servicio a una empresa es la proximidad geográfica.

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Fuente: Javier Brugués "Politics and public procurement: The case of refuse collection in Spain".

¿Qué podemos aprender de este ejercicio? Los resultados son consistentes (aunque no concluyentes) con la existencia de favoritismo, que podría operar principalmente entre empresas locales. Sin embargo, uno debe tomarse estos resultados con prudencia en la medida en que constituyen una pequeña muestra que no es representativa de los municipios españoles, dado que en su mayor parte son pueblos pequeños. Además, los resultados podrían explicarse con hipótesis más benevolentes. Por ejemplo, la mayoría absoluta podría conllevar una menor eficiencia en la gestión de los servicios o a proporcionar servicios con mayor calidad y por tanto mayor precio. Para escoger entre estas hipótesis sería importante estudiar como las características del contrato difieren en cada caso. El estudio considera una de estas dimensiones, la duración del mismo, para la que los resultados no parecen ir en esa dirección (ver tabla 11 arriba). Así, uno esperaría que contratos más largos conllevaran mayores reducciones de costes y, por ello, menores costes para la administración que licita el servicio. El estudio, en cambio, muestra que los ayuntamientos en donde gobiernan partidos con mayoría absoluta acostumbran a escoger contratos más largos, lo que debería conllevar menores precios y no mayores, tal y como hemos visto en las tablas anteriores.

 

Hay 11 comentarios
  • Muy interesante artículo (y tesis). Me pregunto si una buena parte de la diferencia de precios viene dada, más que por el favoritismo, por el menor cuidado del detalle de un gobierno con mayoría absoluta.

    La verdad es que todo esto podría solucionarse relativamente bien si hubiera una entidad centralizada que organizase este tipo de concursos, un "central purchasing body". Esto mejoraría el cuidado que se pone al redactar los documentos de la licitación y reduciría el favoritismo, todo en uno. Pero supongo que a ningún gobierno le interesa.

    • A parte del favoritismo, como comento en la entrada las dos hipótesis alternativas que se me ocurren, consistentes con los resultados son la que tu mencionas (menor cuidado cuando un partido gobierna con mayoría absoluta) y que se proporcionen mejores y más caros servicios. Para determinar cuáles son ciertas haría falta mirarse los pliegos y ver en que se diferencian.

  • Gerard,

    Excelente e interesante artículo y tesina. En esta tesina se considera como variable el color político del partido en el gobierno.

    • Sí que lo mira. No he hablado de esos resultados porqué realmente no hay diferencias significativas en función del partido. Eso sí, como puedes ver en la tabla 16, cuantos más contratos tiene una empresa con un cierto partido más probable es conseguir un contrato en otro municipio gobernado por ese partido.

  • Una pregunta teórica y otra empírica. Desde una perspectiva teórica, lo que yo hubiera esperado es que la variable clave debería ser la falta de incertidumbre acerca de quien ganará las siguientes elecciones, no si hay o no mayoría absoluta. Por ejemplo, si el PP obtiene la mayoría absoluta de un munipicio por un voto, debería ser muy prudente en sus decisiones políticas, porque como pierda ese voto se quedará sin alcaldía. Es decir, desde una perspectiva de incentivos, sería más probable un comportamiento oportunista cuando la mayoría absoluta es muy sólida.

    Y la pregunta empírica. Si he entendido bien, la estrategia empírica consiste en comparar distintos municipios, asumiendo implicitamente que la estructura de costes y la calidad demandada no dependen de que haya mayoría absoluta. No sé si este supuesto es obvio. Por ejemplo, esto no sería el caso si las zonas que están prosperando eligen a sus alcaldes con mayoría absoluta y, al mismo tiempo, prefieren un mejor servicio de recogida de basuras o tienen mayores costes de provisión del servicio. Para evitar este problema de heterogeneidad no observable, no sé si sería posible comparar directamente las ofertas que se presentaron para un mismo concurso, y ver el peso que jugó cada dimensión en el fallo del ayuntamiento y el número de ofertas. Si vuestra hipótesis es correcta, deberíamos observar diferencias en el peso que se da a las dimensiones más subjetivas (no se otorga el servicio a la oferta más económica) y en el número de ofertas.

    • Manuel,
      En cuanto a la pregunta teórica, a bote pronto los efectos de las perspectivas de las siguientes elecciones no son 100% claros. Estoy de acuerdo en que se podría argumentar que en un ayuntamiento gobernado por una mayoría absoluta sólida los gestores se podrían relajar y eso podría llevar a una peor gestión. Esta es una de las hipótesis alternativas que menciono al final. El efecto de los gobiernos en coalición es menos obvio. Por un lado, tendrían incentivos en hacerlo bien para aumentar sus votos en las próximas elecciones (comparado con el caso de la mayoría absoluta sólida). Por el otro, el mérito de sus éxitos se repartiría entre sus socios, reduciendo sus incentivos a esforzarse (free-riding).
      Esta hipótesis se exploró durante la tesis. Si no recuerdo mal, se estudió si los resultados eran distintos cuando la licitación sucedía muy cerca de las siguientes elecciones o en función de la composición del ayuntamiento después de las mismas y nada cambiaba.
      En cuanto a la otra pregunta, tu sabrás más porqué eres el empírico pero entiendo que el análisis de discontinuidad que Javier lleva a cabo sería una manera de mitigar ese problema de heterogeneidad inobservable. El problema que tiene es que el test no es muy concluyente porqué hay relativamente pocos municipios que estén cerca del 50%.
      Por último, los datos públicos no acostumbran a incluir datos como el número de pujas y cuál fue su importe. Si que se puede obtener leyendo los pliegos de condiciones de la licitación datos como el peso que tiene el precio o la duración del contrato. Y creo que tabular eso nos permitiría tener resultados más concluyentes.

  • Gracias Gerard por las explicaciones! Sí, un análisis de regression discontinuity sería genial pero, como muy bien dices, exige tener muchas observaciones cerca del umbral de la mayoría y por desgracia en este caso aparentemente no parecen suficientes para poder decir nada concluyente (tabla 12, fila 1, mayoría en escaños; por cierto, la fila 2, mayoría en votos, no está muy claro como generaría una discontinuidad que podamos explotar empíricamente, no?)

  • Muy interesante. Además de la tesis de posible favoritismo, creo que hay otro factor determinante del escaso éxito de muchas privatizaciones, y es la deficiente tecnología de contratación pública. Hay una tendencia a enfrascarse en los vericuetos legales y a olvidar el objetivo radical de una contratación, que debería ser, para cualquier partido, la eficacia en la gestión. Hay poco cuidado en describir en los pliegos de condiciones las exigencias de calidad de modo que sea controlable; y no se definen bien los mecanismos de inspección que aseguren que el contratista cumple esas condiciones. Y la administración no se sabe proteger de las incidencias de la empresa: huelgas, concursos de acreedores, fusiones, etc. O sea que no solo fallan los políticos, también fallan los técnicos.

  • Esto de las recogidas de basuras y negocios relacionados es un mundo.
    Hace pocos años no había tasa de basuras, el IBI lo cubría.
    Ahora hay tasa de basuras y una parte del IBEX-35 vive de ello a unos costes inauditos. Insostenibles.

    Progresivamente aparecen nuevos tipos de contenedores y la obligación del sujeto tributario de trabajar para la concesionaria.
    Bildu y Sortu se han hecho célebres en sus ayuntamientos por vigilar a cada vecino en el cumplimiento de sus ordenanzas. Como resultado, gente que vive en pisitos se lleva su basura a las 6 de la mañana a otros ayuntamientos. Amén de la sensación Orwelliana.

    Y todo ello en perjuicio de varias cosas.
    En primer lugar los muy útiles chatarreros de antaño que venían a recoger (no pierdan su teléfono, son auténticos emprendedores) lo que ya no te sirve.
    En segundo lugar el voluntariado (por ejemplo en urbanizaciones o pequeñas comunidades) por el que no sería necesario un servicio de las dimensiones que se han creado.
    En tercer lugar la sostenibilidad ambiental de nuestro entorno. En vez de que el ayuntamiento se lleve las podas de árboles y los cortes de césped se reprocesan in situ y regresan al terreno de la comunidad. Como debe ser.

    Tenemos muy poco sentido común y no caemos en la cuenta de que el tipo de "soluciones" que se le ocurren al poder son carísimas, entrópicas y beneficiosas sólo para operadores gigantescos.
    Poco racional porque "la escala viola el principio de subsidiaridad".

    Saludos

  • Hay un tema fundamental en estos contratos concesionales y es la supervisión de la buena ejecución del contrato por parte de la administración de acuerdo a las condiciones contractuales. Evidentemente en valores absolutos es muy importante en municipios grandes y menos en los pequeños pero en valor relativo puede darse un resultado contrario. Hay contratos complejos , especialmente cuando llevan inversiones implícitas ,lo que justifica especialmente plazos de adjudicación largos, con criterios de amortización, plazos etc. En muchas ocasiones las administraciones no tienen medios económicos para esa supervisión independiente , desde personal a medios. En alguna concesión hospitalaria se reconocía por alguna Comunidad Autónoma su desconocimiento de criterios complejos concesionales tanto financieros como jurídicos. Casi todos los pliegos se realizan desde grandes consultoras de negocio , auditoras, no siempre especializadas en el proceso real del negocio. No existiendo además ningún regulador en la administración central que ponga criterios homogéneos que vayan mejorando su "performance". Hay admitir que el primer ejemplo sea mejorable, y el ejemplo británico pasando al PF2 así lo demuestra.

  • ¿Cómo se vería afectado el estudio si se tuviera presente que puede haber colusión entre operadores del mercado? Después de todo, la CNMC está investigando el sector

    http://www.cncompetencia.es/Inicio/GestionDocumental/tabid/76/Default.aspx?EntryId=198190&Command=Core_Download&Method=attachment

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