La Comisión Nacional de Mercados y Competencia. ¿Mejores mercados y más competencia?

Los reguladores sectoriales y la autoridad de defensa de la competencia están a punto de fusionarse en la llamada Comisión Nacional de Mercados y Competencia (CNMC). Ésta es una medida controvertida a la que hasta ahora no se ha dado la importancia que merece pero que a largo plazo tendrá importantes repercusiones. ¿Tiene sentido la reforma?

Desgraciadamente, no mucho. La reforma, tal y como está planteada, transfiere gran parte de las competencias de los reguladores a los ministerios. Para entender por qué eso es una mala idea deberíamos volver a cuáles son (o deberían ser) los objetivos de los reguladores sectoriales. Los reguladores tienen como objetivo velar por un funcionamiento eficiente de los mercados. Ésta es una tarea compleja si tenemos en cuenta, sobre todo, que en mercados como el de la electricidad o las telecomunicaciones existen abundantes fallos de mercado y que además su regulación requiere de importantes conocimientos técnicos sobre su funcionamiento. La liberalización de estos mercados que se inició en los años 80 en países como el Reino Unido estaba basada en la idea de que la competencia en algunas etapas del proceso productivo podía contribuir a aumentar la eficiencia. En estos mercados el papel de los organismos reguladores era principalmente técnico (diseñar las reglas del mercado para minimizar las ineficiencias) y por tanto independiente de las prioridades políticas. Estas decisiones técnicas deberían incluir, por ejemplo, la fijación de peajes de acceso en infraestructuras reguladas o las tasas de interconexión entre operadores móviles. En este diseño de la regulación existiría un papel para las decisiones políticas relacionadas, por ejemplo, con la conveniencia (o no) de la energía nuclear o la fijación de qué actividades forman parte del servicio universal.

La división de funciones anterior tiene importantes implicaciones. Por un lado, significa dotar a los reguladores sectoriales de un objetivo claro basado en el funcionamiento adecuado del mercado que supervisan. Por otro, significa proteger al regulador de presiones por parte de las empresas reguladas o de políticos que pretendan utilizar la regulación con el propósito de hacer política económica o distorsionar el mercado con motivos redistributivos o puramente electoralistas.

El sistema actual está lejos de cumplir este objetivo por dos motivos. Por un lado, hay decisiones técnicas importantes que no están en manos del regulador y se fijan por motivos políticos. Segundo, existe además la creencia de que estos organismos pueden tomar sus decisiones condicionados por el poder político o el sector privado. Existe, por tanto, una necesidad imperiosa de reforma. Desgraciadamente, el Anteproyecto de Ley de Creación de la Comisión Nacional de Los Mercados y la Competencia soluciona el segundo problema a costa de sacrificar lo poco que teníamos de lo primero. La reforma asigna a la CNMC la tarea de, por un lado, actuar de regulador sectorial en mercados como la energía, telecomunicaciones, etc y por otro, el preservar la competencia en todos los mercados. Esto implica la integración (o mejor dicho la desaparición) de la Comisión Nacional de la Competencia (CNC), la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT), la Comisión Nacional de la Energía (CNE) además de otros reguladores de menor tamaño (algunos en proceso de constitución). Estos tres organismos han presentado sendos informes, muy críticos con esta reforma (, , ).

Esta integración se justifica por tres motivos: Seguridad jurídica, aprovechar las economías de escala y adaptarse al progreso tecnológico. Se basa en el ejemplo holandés que persigue “una mayor eficacia en la supervisión de la competencia en los mercados, al poder contar de forma inmediata con el conocimiento de los reguladores sectoriales”. Este último argumento no parece especialmente convincente. El caso holandés es bastante único en Europa y aún está en proceso de implantación. Es por tanto muy difícil evaluar sus efectos. Aún si no fuera así, no podemos escoger solo el ejemplo que más nos convenga ¿no tendría sentido discutir también otros modelos como el británico que sí mantiene los reguladores sectoriales?

Ninguno de los objetivos anteriores parece tener mucho peso en una reforma de este calado. Por ejemplo, las economías de escala (o mejor, economías de alcance) en la supervisión de mercados tan dispares como la energía o las telecomunicaciones parecen ser limitadas. Como contrapeso tenemos el coste de gestionar organismos más amplios que pueden dar lugar a problemas de coordinación, falta de conocimientos técnicos de todos los mercados sobre los que  responsables deben toman las decisiones, etc. Como decían Juan Delgado, Julio García Cobos y Antón García Díaz en una entrada reciente (anterior a que se publicara el anteproyecto de ley), quizás hubiera tenido más sentido reducir el número de organismos reguladores fusionando aquellos que tuvieran competencias cercanas y donde estas sinergias fueran relevantes.

La conveniencia de la integración de las actividades de regulación de mercados y de defensa de la competencia es aún menos convincente. Aunque puede haber argumentos a favor de que los reguladores sectoriales adopten algunas de las atribuciones de las autoridades de competencia en sus mercados, integrar organismos con ámbito de actuación y objetivos tan dispares es muy difícil. Las sinergias son básicamente inexistentes y el argumento de que la integración redunda en una mayor seguridad jurídica tiene poco peso.

Así que más allá de temas políticos en los que no voy a entrar, el motivo principal de la reforma parece ser el controlar (que no eliminar) la captura del regulador. Con la CNMC esto se consigue por dos vías. Por un lado, como dice el anteproyecto de ley, “se ha argumentado que las autoridades multisectoriales son más difícilmente captables tanto por el sector privado como por el poder político, al reducirse la importancia relativa de un determinado sector o de un determinado ministerio en la autoridad” (por cierto, la palabra “captable” no aparece en el diccionario de la RAE, así que espero que signifique “susceptibles de captura”) . Por otro lado, la reforma vacía de competencias al nuevo organismo regulador. Con ello se convierte al regulador en un mero espectador del funcionamiento del mercado y, por tanto, se consigue que no haya interés en su captura ni por parte del sector privado ni, por supuesto, por parte del poder político que ya poseería las competencias necesarias para tomar las decisiones que considere pertinentes. Eliminar la captura del organismo regulador así no tiene mérito y lo que se consigue con esta reforma es elevar la captura al nivel político.

Se debería haber ido en la dirección contraria. Una reforma era necesaria, pero el objetivo debería haber sido blindar la independencia de los reguladores con el objetivo de que asumieran todas aquellas competencias de carácter técnico. ¿Como conseguirlo? Se debería haber empezado por generar una discusión en que participaran todos agentes involucrados y analizado los modelos que ya funcionan en otros países (y no basar la reforma en un solo ejemplo que ni tan siquiera está totalmente implantado) en lugar de optar por una reforma apresurada. Esta reforma debería perseguir un sistema que escogiera a los  responsables de estos organismos entre profesionales con reconocida experiencia en el sector e independencia de los partidos políticos y de las empresas. Un regulador con criterio es la mejor defensa contra la captura.

Nadie dice que una buena reforma sea fácil, pero este anteproyecto de ley implica una involución de veinte años en la regulación de estos mercados. Si la mejor solución que tenemos es poner el correcto funcionamiento de estos mercados en manos de los ministerios, que a menudo carecen de los medios necesarios y cuyas decisiones dependen en última instancia del poder político, mejor apaga y vámonos.

 

Hay 16 comentarios
  • Si queremos tener una economía libre de mercado desregulada y que funcione de forma eficiente, tenemos que impedir la formación de grandes lobbys empresariales que manejen el mercado según sus propios intereses por la ausencia de regulación.
    La única forma de controlar esto es mediante organismos que controlen la correcta aplicación de las normas existentes, es decir tenemos que reforzar el organismo regulador sin incrementar la regulación existente, algo paradógico.

  • Es un artículo de calado ante la creciente evidencia de colapso de la credibilidad del sistema institucional y muy especialmente de su capacidad para gestionar algo tan importante como la economía real y la prosperidad de los ciudadanos.
    Hasta ahora la mentalidad vigente daba carta blanca a este modelo de estado que ya no se sostiene como estamos viendo y veremos.

    Una de las críticas más demoledoras y ciertas se apoya en la penetración partidaria de la cúpula de las propias instituciones de supervisión y control que las desactiva e inutiliza a nuestros efectos.
    Por lo tanto una medida que deje más claro que es el propio partido en el gobierno quien gestiona desde cerca de --o desde el propio ministerio-- es al menos clarificadora y mantiene el know how técnico en el estado eliminando eventualmente niveles de interlocución innecesarios.

    En cualquier caso es más responsable y mejor para los ciudadanos que los responsables sean funcionarios antes que perpetuar el sistema de "Cronyism" más o menos disimulado que impera. Además debiera ahorrar costes y duplicidades en zonas que son servicios públicos cruciales y estratégicos.

    Es mejor reconocer que hay problemas que son sistémicos que ingenuamente engañarnos y pensar que el sistema se puede controlar a si mismo con gente de lealtad partidaria por muchos controles sobre controles que se introduzcan.

    Hay otro asunto importante: La pretensión de que ciertos servicios pueden ser privados a pesar de que operen inevitablemente sobre bienes públicos y sean esenciales.

    Esto es un grave y costoso error. Hoy ya sabemos que el sector privado en muchos campos no es ni más barato ni más eficaz que el público. Su coexistencia sí resulta carísima porque terminamos pagando el coste de ambos: El Público y el del Outsourcer privado.
    Esto ofrece un refugio tranquilo (propio de Rent Seekers habilidosos) al capital privado que no tiene el menor incentivo para espabilarse en terrenos más complejos y competitivos.

    Saludos

  • La Administración del Estado no se ha modernizado organizativamente (salvo algunos islotes, como la Agencia Tributaria) pero esto no ha trascendido, porque también ha perdido casi todo el peso en la gestión de los servicios debido al traspaso de competencias. Nuestros ministerios son universos caóticos, fragmentados en innumerables niveles, verticalmente (Ministro, Secretario de Estado, Subsecretario, Director General, Subdirector General, Jefe de Servicio, Jefe de Sección, Jefe de Negociado, Jefe de Grupo...) y horizontalmente (subdirecciones generales, agencias, institutos, consejos superiores, consejos rectores, secretarías, Juntas, Comisiones, Comités, Inspecciones, consorcios, empresas públicas y otras taifas diversas). Más niveles jerárquicos que en los imperios asiáticos, y con muy poca interacción jerárquica, y con muy poca obediencia jerárquica... y más ínsulas Baratarias que en la Polinesia.

    Ahora, en nombre de la austeridad, se eliminan organismos reguladores independientes y se incrementan las competencias de esta burocracia esclerótica. Casi no hay ahorro, porque los funcionarios se mueven de un sitio a otro, no se evaporan. En nombre de la austeridad se pierde eficacia sin ahorrar.

    ¿Y si alguien pensara un poquito para variar? Con la que está cayendo estamos ante una oportunidad histórica, ahora o nunca, de poner en marcha reformas modernizadoras. Si ahora tampoco, sólo nos quedará en el horizonte el empobrecimiento.

  • Pregunta inocente:
    ¿También desaparecerá la CN del Mercado de Valores?
    Saludos

  • Muy buen post.

    Por otro lado ya sabemos que el poder político también es susceptible de captura, aunque quizá el sector bancario cobre un peaje de acceso a los demás sectores.

  • Tan como se plantea suena aqui suena fatal. No se que se pensará en Europa de todo esto.

  • Al magnífico post de Gerad, tan sólo queda añadir que por mucho que se intente aprovechar la economías de escala, los mercados principales en los que ya existen reguladores independientes (me gustaría poner esta palabra en cursiva, por que tengo mis dudas sobre ello), léase CMT y CNE, son mercados tan complejos que tarde o temprano requerirán de sub-organismos dentro de la futura CNMC. Esto implicará nuevos cargos, solapamientos totales o parciales de competencias y, sobre todo, retrasos en los expedientes, ya que previsiblemente deberán pasar por más de un estrato de supervisión.

  • Gracias Gerard por el artículo. Y desde luego dar como motivo un ahorro de 4 millones al año... curioso verdad que el marido de Soraya fuera a Telefónica y el de Cospedal lo intentara en Red Eléctrica.

  • Muchas gracias por la información, pero como dicen en mi tierra: a buey muerto la cebada al rabo.
    Captar: 4. tr. Atraer a alguien, ganar la voluntad o el afecto de alguien.
    Y a buen entendedor con pocas palabras bastan...Por tanto " captable" sería alguien susceptible de ser captado. ¿Alguien duda todavía que existan acuerdos tarifarios, de tarifas consentidas por la administración y acordadas entre las diferentes empresas que nos venden la electricidad o la gasolina?.

  • Gerard, muchas gracias por el artículo. Yo solo voy a resaltar lo obvio, esto significará más beneficios para las empresas reguladas, precios más altos y peores servicios para los ciudadanos. Esta noticia es bastante más alarmante de la que hablamos ayer en este blog, sobre unos premios, lo malo es que por ser ligeramente más técnica no vaya a tener tanta repercusión. Me pregunto si hablarán de esto en los medios o en los movimientos ciudadanos de protesta, se debería.

    Saludos

  • "captable" no creo que signifique "susceptible de captura", eso sería "capturable" (que por cierto tampoco está). Pero aunque no esté en el diccionario, lo lógico es que derive de captar, no de capturar.

    La 4ª acepción de captar en el DRAE es "atraer a alguien, ganar la voluntad o el afecto de alguien.", así que hay una diferencia semántica importante entre capturar ("Aprehender, apoderarse de cualquier persona, animal o cosa que ofrezca resistencia") una autoridad multisectorial y captarla (que es conseguir para que te obedezca por convicción). No sé si la creatividad léxica del anteproyecto es intencionada o no, pero es muy reveladora.

    También puede ser confusión con el término inglés ("capture") que creo que puede tener los dos significados.

  • Sigo. La actual CNC no da a basto avtualmente con lo que tiene, y eso que (creo) tiene aun 7 consejeros en vez de los 5 que preconiza la nueva regulacion. Si apenas pueden resolver las cuestiones de competencia, no siemore faciles, ¿Como van a poder entrar a analizar tambien los problemas en energia y en telecomunicaciones? Se dice que en teleco ya esta casi todo resuelto, y que la regulacion ex ante ya casi no tiene sentido ( la que hace un regulador) por lo que bastaria la aplicacion del derecho de la competencia. Puede ser, aunque tengo mis dudas ( los conflictos que existen actualmente sobre costes de terminacion de ls llamadas parecen darme la razon). Pero donde desafortunadamente queda aun un mundo por hacer es en el sector energetico. Ahi, señores, tenemos un probñema que se llama el deficit de tarifa y que, a pesar de las recientes medidas, sigue cuantificandose en mas de 20.000 millones de euros, ( y subiendo del orden de dos mil millones anuales). Sin duda, los cuatro millones de ahorro resultan ridiculos ante tamaño problema. En todo caso, en este caso la regulacion ex ante es absolutamente necesaria, hay que darle la vuelta a toda la regulacion, nos guste o no, para hacerla sostenible. Y yo para eso quiero una CNE independiente, con suficentes recursos, y que sea capaz incluso de sacar los colores al gobierno de turno, que es el aue resulta mas facilmente capturable por los grupos de presion. No olvidemos que el problema del defiti se genero en tiempos de Aznar por razones politicas, casi electoralistas, y engordo con ZP por las mismas razones. En cuanto a las experiencias internacionales, solo han sido capaces de encotrar el ejemplo holandes, lo que siginfica que en todos los de,as paises las cosas son de otra manera. ¿Sera por añgo, digo yp? E incluso el modelo holandes no creo yo que este aun bien asentado. Por lo demas queda por ver si la medida es compatible cin la nirmatica cimunitaria, que exihe reguladores independietes fuertes.

  • La Comisión Nacional de la Competencia (CNC) ha hecho público hoy su Informe sobre los Colegios Profesionales. La nota de prensa y el informe completo los podéis encontrar aquí

    Sería muy interesante contar con un post analizando este informe

    Además, nos va a permitir ver si el actual gobierno de España cuenta con un auténtico programa de reformas o si priman los intereses particulares de alguno de sus miembros. Habrá que esperar a ver si las recomendaciones de la CNC terminan apareciendo en BOE

    Saludos

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