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La Comisión Nacional de Mercados y Competencia. ¿Mejores mercados y más competencia?

Los reguladores sectoriales y la autoridad de defensa de la competencia están a punto de fusionarse en la llamada Comisión Nacional de Mercados y Competencia (CNMC). Ésta es una medida controvertida a la que hasta ahora no se ha dado la importancia que merece pero que a largo plazo tendrá importantes repercusiones. ¿Tiene sentido la reforma?

Desgraciadamente, no mucho. La reforma, tal y como está planteada, transfiere gran parte de las competencias de los reguladores a los ministerios. Para entender por qué eso es una mala idea deberíamos volver a cuáles son (o deberían ser) los objetivos de los reguladores sectoriales. Los reguladores tienen como objetivo velar por un funcionamiento eficiente de los mercados. Ésta es una tarea compleja si tenemos en cuenta, sobre todo, que en mercados como el de la electricidad o las telecomunicaciones existen abundantes fallos de mercado y que además su regulación requiere de importantes conocimientos técnicos sobre su funcionamiento. La liberalización de estos mercados que se inició en los años 80 en países como el Reino Unido estaba basada en la idea de que la competencia en algunas etapas del proceso productivo podía contribuir a aumentar la eficiencia. En estos mercados el papel de los organismos reguladores era principalmente técnico (diseñar las reglas del mercado para minimizar las ineficiencias) y por tanto independiente de las prioridades políticas. Estas decisiones técnicas deberían incluir, por ejemplo, la fijación de peajes de acceso en infraestructuras reguladas o las tasas de interconexión entre operadores móviles. En este diseño de la regulación existiría un papel para las decisiones políticas relacionadas, por ejemplo, con la conveniencia (o no) de la energía nuclear o la fijación de qué actividades forman parte del servicio universal.

La división de funciones anterior tiene importantes implicaciones. Por un lado, significa dotar a los reguladores sectoriales de un objetivo claro basado en el funcionamiento adecuado del mercado que supervisan. Por otro, significa proteger al regulador de presiones por parte de las empresas reguladas o de políticos que pretendan utilizar la regulación con el propósito de hacer política económica o distorsionar el mercado con motivos redistributivos o puramente electoralistas.

El sistema actual está lejos de cumplir este objetivo por dos motivos. Por un lado, hay decisiones técnicas importantes que no están en manos del regulador y se fijan por motivos políticos. Segundo, existe además la creencia de que estos organismos pueden tomar sus decisiones condicionados por el poder político o el sector privado. Existe, por tanto, una necesidad imperiosa de reforma. Desgraciadamente, el Anteproyecto de Ley de Creación de la Comisión Nacional de Los Mercados y la Competencia soluciona el segundo problema a costa de sacrificar lo poco que teníamos de lo primero. La reforma asigna a la CNMC la tarea de, por un lado, actuar de regulador sectorial en mercados como la energía, telecomunicaciones, etc y por otro, el preservar la competencia en todos los mercados. Esto implica la integración (o mejor dicho la desaparición) de la Comisión Nacional de la Competencia (CNC), la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT), la Comisión Nacional de la Energía (CNE) además de otros reguladores de menor tamaño (algunos en proceso de constitución). Estos tres organismos han presentado sendos informes, muy críticos con esta reforma (CNC, CMT, CNE).

Esta integración se justifica por tres motivos: Seguridad jurídica, aprovechar las economías de escala y adaptarse al progreso tecnológico. Se basa en el ejemplo holandés que persigue “una mayor eficacia en la supervisión de la competencia en los mercados, al poder contar de forma inmediata con el conocimiento de los reguladores sectoriales”. Este último argumento no parece especialmente convincente. El caso holandés es bastante único en Europa y aún está en proceso de implantación. Es por tanto muy difícil evaluar sus efectos. Aún si no fuera así, no podemos escoger solo el ejemplo que más nos convenga ¿no tendría sentido discutir también otros modelos como el británico que sí mantiene los reguladores sectoriales?

Ninguno de los objetivos anteriores parece tener mucho peso en una reforma de este calado. Por ejemplo, las economías de escala (o mejor, economías de alcance) en la supervisión de mercados tan dispares como la energía o las telecomunicaciones parecen ser limitadas. Como contrapeso tenemos el coste de gestionar organismos más amplios que pueden dar lugar a problemas de coordinación, falta de conocimientos técnicos de todos los mercados sobre los que  responsables deben toman las decisiones, etc. Como decían Juan Delgado, Julio García Cobos y Antón García Díaz en una entrada reciente (anterior a que se publicara el anteproyecto de ley), quizás hubiera tenido más sentido reducir el número de organismos reguladores fusionando aquellos que tuvieran competencias cercanas y donde estas sinergias fueran relevantes.

La conveniencia de la integración de las actividades de regulación de mercados y de defensa de la competencia es aún menos convincente. Aunque puede haber argumentos a favor de que los reguladores sectoriales adopten algunas de las atribuciones de las autoridades de competencia en sus mercados, integrar organismos con ámbito de actuación y objetivos tan dispares es muy difícil. Las sinergias son básicamente inexistentes y el argumento de que la integración redunda en una mayor seguridad jurídica tiene poco peso.

Así que más allá de temas políticos en los que no voy a entrar, el motivo principal de la reforma parece ser el controlar (que no eliminar) la captura del regulador. Con la CNMC esto se consigue por dos vías. Por un lado, como dice el anteproyecto de ley, “se ha argumentado que las autoridades multisectoriales son más difícilmente captables tanto por el sector privado como por el poder político, al reducirse la importancia relativa de un determinado sector o de un determinado ministerio en la autoridad” (por cierto, la palabra “captable” no aparece en el diccionario de la RAE, así que espero que signifique “susceptibles de captura”) . Por otro lado, la reforma vacía de competencias al nuevo organismo regulador. Con ello se convierte al regulador en un mero espectador del funcionamiento del mercado y, por tanto, se consigue que no haya interés en su captura ni por parte del sector privado ni, por supuesto, por parte del poder político que ya poseería las competencias necesarias para tomar las decisiones que considere pertinentes. Eliminar la captura del organismo regulador así no tiene mérito y lo que se consigue con esta reforma es elevar la captura al nivel político.

Se debería haber ido en la dirección contraria. Una reforma era necesaria, pero el objetivo debería haber sido blindar la independencia de los reguladores con el objetivo de que asumieran todas aquellas competencias de carácter técnico. ¿Como conseguirlo? Se debería haber empezado por generar una discusión en que participaran todos agentes involucrados y analizado los modelos que ya funcionan en otros países (y no basar la reforma en un solo ejemplo que ni tan siquiera está totalmente implantado) en lugar de optar por una reforma apresurada. Esta reforma debería perseguir un sistema que escogiera a los  responsables de estos organismos entre profesionales con reconocida experiencia en el sector e independencia de los partidos políticos y de las empresas. Un regulador con criterio es la mejor defensa contra la captura.

Nadie dice que una buena reforma sea fácil, pero este anteproyecto de ley implica una involución de veinte años en la regulación de estos mercados. Si la mejor solución que tenemos es poner el correcto funcionamiento de estos mercados en manos de los ministerios, que a menudo carecen de los medios necesarios y cuyas decisiones dependen en última instancia del poder político, mejor apaga y vámonos.