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Y el Frankenstein avanza

La propuesta de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) es un magnifico ejemplo de voluntad política. Desde el primer borrador el anteproyecto de ley ha conseguido unir en su contra a reguladores, economistas, académicos y, de manera muy significativa, a todo tipo de organismos internacionales (ver , por ejemplo). Esta gran oposición ha obligado al gobierno a ir introduciendo modificaciones en cada sucesiva versión. El problema es que la idea original era tan distante de un diseño institucional razonable que todas estas modificaciones han convertido al proyecto de ley en un Frankenstein. A pesar de ello, la voluntad política no ha desfallecido y, así, el Frankenstein avanza hacía su aprobación en el Congreso.

La idea original del anteproyecto de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia siendo poco razonable desde un punto de vista económico era muy coherente desde el punto de vista político. Consistía en transferir gran parte de las competencias importantes de los organismos reguladores y algunas competencias de la Comisión Nacional de la Competencia (como la instrucción de los expedientes) a diferentes ministerios. Al vaciar a los reguladores de poderes, sus competencias serían esencialmente la supervisión pasiva de los mercados y su poca relevancia haría que se pudieran integrar en un solo organismo, el (mal) diseño del cual no tendría implicaciones importantes para el funcionamiento del país. Con este diseño el gobierno recuperaría el control directo de los mercados que tuvo en tiempos, con las consecuencias que uno puede anticipar.

No es el sitio para repetir por que este tipo de diseño carece de sentido desde el punto de vista económico y por que no tiene equivalencia en otros países. Lo hice por ejemplo aquí y es algo conocido por la mayor parte de los economistas. Lo que nadie anticipó en el gobierno (o quizás subestimó) es que este anteproyecto de ley no encajaba con el marco institucional europeo y que, además, no iba a pasar desapercibido. Por ello, en los sucesivos borradores el gobierno se ha visto obligado a competencias al regulador. Al hacerlo, el diseño institucional ha empezado a cobrar importancia. Una vez el regulador tiene que tomar decisiones significativas es necesario que se tomen adecuadamente.

De esta manera el Frankenstein empezó a tomar forma. El gobierno no ha querido prescindir de la idea de crear la CNMC agarrándose al argumento del ahorro de costes. Tal y como he discutido anteriormente, este ahorro parece muy modesto (algunos lo ha calificado directamente de “insulto a la inteligencia”). Además, prescindir de la CNMC implicaría reconocer el fracaso del proyecto. Sin embargo, el incremento de competencias hace deseable que se separen las labores de regulación de los mercados y de defensa de la competencia que inciden en diferentes aspectos del funcionamiento de los mercados. De ahí que la práctica habitual en otros países es que se hayan mantenido siempre separadas.

Esta necesidad, junto con la amenaza de la Comisión Europea de abrir un a España, ha obligado al gobierno a proponer enmiendas a su propio texto. En el último texto del que tengo constancia se propone crear dos salas independientes: una destinada a temas de competencia y otra a temas de regulación. Se añade además un intrincado mecanismo rotatorio que asigna la mitad de los consejeros de la CNMC a cada sala y otros mecanismos para asegurar que sus pronunciamientos no sean contradictorios. Además, se otorga al pleno de la CNMC la potestad de nombrar a los directores de instrucción, para recuperar una cierta independencia del organismo. También se devuelven a la CNMC todas las competencias que tiene actualmente la CMT y se deja más clara la autonomía financiera al regulador, basada en las tasas que pagarán los operadores de los mercados de telecomunicaciones y energía. Eso sí, extrañamente, el importe de las tasas lo recaudará el Ministerio de Industria de acuerdo a lo que éste determine que es el coste de la regulación y luego lo transferirá a la CNMC.

Todo parece indicar, por tanto, que la versión final de la ley no tendrá un impacto tan negativo sobre el funcionamiento de la política de competencia y la regulación que el primer borrador hacía presagiar. Esto, curiosamente, no es una buena noticia por dos motivos. Primero, el funcionamiento de la CNMC terminará siendo una manera artificial (y mala) de reproducir el funcionamiento actual de los organismos que tenemos. Segundo, y más importante, estoy de acuerdo con el gobierno en que hacía falta una reforma de los organismos reguladores. Después de 15 años (la CMT y la CNE se crearon en 1996 y 1998, respectivamente) parte del diseño institucional necesita ser replanteado a tenor de las limitaciones que se han hecho ya patentes.

Una de ella es la calidad de los servicios. Un encargado por la Comisión Europea sobre el funcionamiento de los mercados en todos los países europeos muestra que los consumidores españoles están especialmente descontentos con la mayor parte de los servicios regulados, en particular, la electricidad, la telefonía móvil y el servicio de internet.

Satisfacción con el servicio eléctrico. Fuente: European Commission "
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Mobile telephony MPI
Satisfacción con la telefonía móvil. Fuente: European Commission "
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Satisfacción con el servicio de Internet. Fuente: European Commission "
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ranking todos los sectores
Satisfacción de los consumidores españoles en todos los sectores. Fuente: European Commission "."

El caso es que gran parte de las competencias asociadas a la calidad de los servicios están ya en manos del gobierno y no del regulador, particularmente en el caso de las telecomunicaciones, tal y como comenté en una entrada anterior. Por tanto, la reforma necesaria debería ir precisamente en la dirección contraria a la que se propone, reforzando las competencias de los reguladores en todos los ámbitos de los mercados que supervisan y, en paralelo, haciendo asumir a los reguladores la responsabilidad de su buen o mal funcionamiento. Desgraciadamente, algo así no sucederá puesto que la creación de la CNMC hará políticamente inviable una nueva reforma de calado en el horizonte cercano.

 ¿Cómo solucionar esto? Se debería retirar el Frankenstein y guardar el proyecto de ley en un cajón (yo prometo no volver a hablar de él si eso sucede). A partir de ahí se debería abrir un proceso público que abordara la reforma de los organismos reguladores. Esta reforma además de orientarse a dar más autonomía y mayor responsabilidad a los reguladores sectoriales, debería estudiar como encajar los nuevos sectores liberalizados. Algunos, como el ferroviario son muy complejos y requieren una planificación especialmente concienzuda de sus funciones. El procedimiento a seguir debería ser parecido al que se llevó a cabo con la creación de la CNC. Precisamente, la CNC que se creó en 2007 fue el resultado de reformar el antiguo esquema de la defensa de la competencia española de 1989, aprendiendo de los errores que se cometieron entonces. Al otorgarle más independencia la CNC se ha convertido en un ejemplo de cómo se pueden hacer las cosas bien en este país. En lugar de dedicarnos a degradar lo nuestro, ¿qué tal si empezamos a apreciar lo que supimos hacer bien y aprendemos de ello?