El impuesto a la banca (neto de populismo)

La nueva Ministra de Hacienda, María Jesús Montero, ha un plan de creación de nuevos espacios fiscales para el siglo XXI que incluiría, entre otras medidas, la introducción de un impuesto extraordinario a la banca. Es la evolución coherente de la propuesta del PSOE, en enero de 2018, de imponer una sobretasa en el impuesto de sociedades al sector bancario para sostener el sistema público de pensiones. En virtud de la robinhoodiana combinación banca-rica-pensionistas-pobres la iniciativa tiene una innegable potencia política, y contará con amplio apoyo de la ciudadanía y reducida oposición entre el plantel político. De hecho, “Podemos” ha entrado a  para atribuirse el mérito de la propuesta.

Como es habitual en nuestro país con independencia del partido en el gobierno, estas medidas-estrella de política económica suelen venir acompañadas más de una campaña de marketing que de un análisis serio de sus consecuencias. Superado el efecto mediático de ciertas declaraciones - “Si los españoles contribuyeron con el sudor de su frente al rescate a la banca, es justo que ahora sea la banca la que ayude a sostener el sistema de pensiones” (P. Sánchez) - nada ha trascendido sobre algo que se parezca remotamente a una evaluación ex ante de la medida, excepto que con el nuevo impuesto se espera recaudar unos 1.000 millones de euros (algo más de un 0,1 por cien del PIB).

A continuación, y con la información disponible, voy a hacer una valoración rápida de la medida propuesta por el gobierno, a modo de apuntes sobre lo que debería ser una evaluación económica ex ante, después de eliminar los ingredientes populistas. Mi valoración general coincide en algunos aspectos con la de o la de , cuyas lecturas les recomiendo.

La evaluación ex ante de cualquier política económica debe responder a tres cuestiones: A) ¿Está justificada la medida propuesta? B) ¿Es factible su implementación? C) ¿Es esperable que cumpla con los objetivos para los que se ha diseñado?

  1. A) ¿Está justificada la medida propuesta?

Tres son los argumentos que se han utilizado para apoyar el nuevo impuesto a la banca.

1) La banca ha necesitado durante la crisis de un rescate con un elevado coste para el contribuyente.

Este argumento se puede interpretar en términos del pasado (la banca, con su comportamiento irresponsable, originó un problema y merece ser castigada por ello) o en términos de futuro (la banca puede, en el futuro, crear un problema similar, y una recarga en el impuesto sobre sus beneficios puede contribuir a reducir la probabilidad de que esto ocurra). En relación al pasado, las entidades rescatadas fueron básicamente cajas de ahorro. La mayoría de los bancos no recibieron ayudas, sino que han contribuido con sus aportaciones al Fondo de Garantía de Depósitos (FGD) a solucionar parte del problema generado por las entidades rescatadas. Por lo tanto, desde el punto de vista del pasado el mismo argumento exoneraría del pago del impuesto a una parte importante del sector bancario.

En cuanto al argumento hacia el futuro, cabe recordar que la nueva regulación bancaria limita de forma importante las aportaciones de dinero público en las quiebras bancarias, estableciendo un cortafuegos a las mismas por medio del coste que deben soportar los accionistas y acreedores.

Faltaría por cuantificar el papel que un impuesto sobre los beneficios puede jugar en la probabilidad de crisis financieras futuras. La evidencia empírica reciente (como este ) apunta, por el contrario, a que el esfuerzo de la banca para monitorizar la calidad de su activo disminuye con el impuesto. En cualquier caso, los mecanismos de supervisión y las regulaciones prudenciales parecen instrumentos más eficaces que un impuesto para modular la asunción de riesgos del sector.

2) Los bancos contribuyen menos en términos fiscales que otras empresas.

Según la información de la Agencia Estatal de Administración Tributaria () el tipo efectivo (en % de la base imponible sin consolidar) para todas las empresas en el periodo 2007-2015 fue del 18,4% en promedio, en comparación con un 20,2% para las entidades de crédito con beneficios. En el año 2015, la tasa efectiva (en % del resultado contable) fue del 10% para el conjunto de empresas y del 26% para las entidades de crédito.

Por lo tanto, con la información de la AEAT no parece que este argumento se sostenga. Además, al impuesto sobre sociedades se podría añadir el IVA soportado por el sector, que no puede ser repercutido, al estar las operaciones financieras exentas de IVA, y las aportaciones ordinarias y extraordinarias al FGD de las que he hablado en el punto anterior.

3) El salario medio en el sector financiero es superior al del resto de sectores en la economía, lo que apuntaría a una apropiación extraordinaria de renta por parte del factor trabajo, probablemente más acusada en el tramo alto de la escala salarial (una exposición más detallada de este argumento puede encontrarse en de Javier G. Jorrín en El Confidencial).

No se entiende que el pagar salarios más elevados en un sector, con independencia de las causas, sea un argumento para gravar más el capital con fines recaudatorios. El tipo implícito medio sobre las rentas del trabajo en España se sitúa en torno a 32 puntos, de los que 22 corresponden a las cotizaciones sociales. El tipo marginal de los salarios más elevados en el IRPF es del 45 por cien. Frente a estos tipos, la sobretasa propuesta en el impuesto sobre sociedades a la banca se estima en un 8 por cien.

Por lo tanto, por comparación con lo que sería el equivalente en beneficios, no parece que el excesivo peso de los salarios más elevados en el valor añadido sea un factor que afecte negativamente a la recaudación, sino más bien al contrario.

Un último matiz en relación al comportamiento de los salarios en el sector bancario. Si los bancos tuvieran un comportamiento similar a las empresas-superestrella, deberíamos  esperar, a la luz de la última evidencia disponible (, que su mayor poder de mercado estuviera acompañado de una menor participación de los salarios en el VAB. La evidencia para España indica que en promedio la participación de los salarios en el VAB del sector financiero y seguros (en el que se encuentra la banca) ha sido 4 puntos porcentuales superior a la del resto de la economía desde 1995 hasta 2017.

  1. B) ¿Es factible su implementación?

Hasta lo que se conoce, lo recaudado con el nuevo gravamen a la banca se destinará a rellenar parte de la hucha de las pensiones. A un impuesto que se recauda con una finalidad concreta se le llama impuesto finalista. La propuesta de hacer del impuesto a la banca un impuesto finalista contraviene la . Los impuestos finalistas sobre sectores o actividades concretas sólo tienen sentido cuando existen externalidades negativas (como los medioambientales), porque se quiere aumentar el coste de generar la externalidad (la contaminación) y reducir la actividad que la genera aumentando el precio que pagan los consumidores. Además, la recaudación de un impuesto finalista ha de estar vinculada a un gasto relacionado con la actividad que se quiere gravar[1] (por ejemplo, en el caso de un impuesto medioambiental, se puede recaudar para invertir en reforestación o limpieza de aguas, o en el caso de la banca, se podría recaudar para aumentar las aportaciones al FGD).

No se puede aplicar un impuesto finalista a la banca sin identificar antes las externalidades negativas a corregir. Y aunque se pudiera aplicar, no se podría utilizar para aliviar el déficit de la Seguridad Social porque las pensiones no están ligadas a la actividad de la banca. Y aunque se utilizara para gastar en pensiones, estaríamos todavía lejos de solucionar el problema, pues los 1.000 millones que se espera recaudar representan poco más del 5% del déficit de la Seguridad Social en 2017.

  1. C) ¿Es esperable que el impuesto cumpla con los objetivos para los que se ha diseñado?

La idea que se está vendiendo de cuáles serán los efectos de la política es la siguiente: se impone un recargo a la banca sobre los beneficios del 8%, pero las comisiones y los tipos de interés de los créditos y depósitos no van a cambiar. En estas circunstancias la recaudación aumentaría un 8% de los beneficios antes de impuestos, es decir, unos 1.000 millones, y los beneficios de la banca después de impuestos se reducirían en esa proporción. Se produciría una transferencia pura de beneficios a pensiones sin pérdida de eficiencia, pues lo que perderían los bancos (y sus accionistas) se compensaría exactamente con lo que recaudaría el estado.

Para que lo anterior suceda a corto, medio, y largo plazo, lo que la teoría económica nos enseña es que la banca debería ofrecer siempre la misma cantidad fija de productos financieros con independencia de cuáles fueran los tipos de interés, algo que, obviamente, no sucede en la realidad. De hecho, cuando hay mucha competencia en el mercado, la situación en el largo plazo será justo la contraria: el impuesto tendrá muy poco efecto sobre los reducidos beneficios y se trasladará íntegramente a los tipos de interés, por lo que serían los clientes de la banca (hogares y empresas) los que terminarían pagando el impuesto.

Entre estos dos extremos hay una gran casuística teórica que depende, básicamente, de la intensidad de la competencia en el sector, y del modo en el que los clientes reaccionan ante los cambios en los tipos de interés (es decir, de la elasticidad de la demanda)[2]. Hablando de imposición óptima, cuanto más elástica es la curva de demanda del sector bancario, menos justificado está el impuesto, pues mayor es la pérdida irrecuperable de eficiencia asociada con una contracción del crédito. Sin embargo, cuanto más inelástica es la curva de demanda a la que se enfrenta un banco en el sector, menor tendría que ser el impuesto, para compensar así el efecto negativo de los mayores márgenes financieros sobre los consumidores.

Dicho esto, no se puede dar por finalizado el debate sobre la idoneidad de un impuesto a la banca sólo a partir del análisis de equilibrio parcial de su incidencia. El impuesto desencadenaría también importantes efectos de equilibrio general. Supongamos que la curva de demanda del sector es muy elástica (para que el resultado inicial sea una baja traslación del impuesto a los consumidores, como desearía el gobierno). En este caso, los beneficios bancarios caerían (lo que parece entrar dentro de los cálculos optimistas de los partidarios), y el volumen de crédito se reduciría considerablemente (esto es lo que suele suceder cuando la demanda es muy elástica). Hasta aquí los efectos de equilibrio parcial.

El equilibrio general también tendría en cuenta, por ejemplo,  que el crédito se dirige a hogares para financiar sus planes de consumo o adquisición de viviendas, y a las empresas, para financiar sus decisiones de inversión. La contracción del crédito provocaría entonces efectos en el sector de la vivienda, en el capital productivo, en la demanda de productos y en el empleo. Los cambios en el precio de la vivienda afectarían al valor del colateral que los hogares utilizan para asegurar su deuda, lo que impactaría sobre la calidad de los balances de los bancos. A su vez, la reducción en el beneficio deterioraría la capacidad de la banca de generar capital, lo que le desviaría de la ratio de solvencia que impone Basilea, afectando de nuevo por esta vía a los márgenes financieros y a la oferta de crédito, en el intento de la banca de restaurar dicha ratio. Todos estos efectos negativos no se verían completamente compensados por el aumento de la demanda de los consumidores que se benefician de las mayores transferencias públicas, por lo que el balance neto sería negativo.

Tanto el Ministerio de Economía como el Ministerio de Hacienda disponen de una herramienta que permite simular los efectos macroeconómicos dinámicos de equilibrio general de un impuesto a la banca bajo distintos escenarios, por lo que recomiendo su uso para cuantificar todos los efectos que acabo de comentar.

A esta alturas del post seguro que hay quien piensa que todo lo dicho queda en el plano de lo teórico. A fin de cuentas, las evaluaciones ex ante, al carecer del soporte de los resultados observados de la medida de política, trabajan con contrafactuales. Sin embargo, una primera pista de que la banca sí traslada a los tipos de interés y al volumen de crédito los cambios en los costes nos la da la política monetaria. Si los tipos de interés que la banca cobra y paga a sus clientes fueran insensibles a los costes financieros, muchos de los instrumentos utilizados por el BCE para terminar cambiando las condiciones del crédito no tendrían sentido.

Afortunadamente, tenemos algunos (pocos) resultados que proceden de la evaluación ex post de medidas similares en otros países. Todos ellos encuentran, de forma nada sorprendente, que los bancos terminan trasladando parte del impuesto a los tipos de interés y a las comisiones, y que la oferta de crédito se ve negativamente afectada. Existe evidencia para Tokio (), para un panel de países de la UE (), o para Hungría (.

Como conclusión, el impuesto extraordinario a la banca en España tiene difícil justificación, se enfrenta a problemas de implementación en su diseño finalista, no resuelve el problema de las pensiones y, en caso de aplicarse, generará con una elevada probabilidad aumentos en los tipos de interés y reducción del volumen de crédito, con el consiguiente impacto negativo en la actividad económica.

El gobierno está todavía a tiempo de rectificar, como ya hizo el mismísimo Humphrey: “”. En cualquier caso, con impuesto o sin impuesto, recuerden que siempre nos quedará París.

Buen verano a todos los lectores.

 

 

 

 

[1] Esta fue una de las razones por las que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea era contrario al derecho comunitario.

[2] El lector interesado puede ver derivada la fórmula del impuesto óptimo en condiciones de competencia monopolística en .

Hay 12 comentarios
  • El análisis de Javier Ferri es el mejor de todos los que he leído sobre la propuesta de impuesto extra a la banca. Enhorabuena.
    Un comentario sobre los salarios en el sector financiero a raíz del citado artículo en el Confidencial (que en mi opinión contiene errores): el salario medio del sector en 2017 es prácticamente el mismo que en 2008, lo que demuestra que sí ha habido ajuste con la crisis. Por otra parte, que el salario medio del sector sea superior al de la economía es lógico en un sector con mayor nivel de capital humano.
    Coincido con Javier en que "El gobierno está todavía a tiempo de rectificar", en base a los sólidos y objetivos argumentos que resume tu artículo. Lamentablemente, no soy optimista en que el Gobierno vaya a hacerle caso, ya que la medida es populista.

    • Muchas gracias, Joaquín, me alegro de que te haya gustado. Buen apunte sobre los salarios. En cuanto a las medidas populistas, pues más de la vieja historia: beneficios y beneficiarios bien delimitados y costes que se esconden hasta que se mezclan con la marea de la Economía. Deberíamos plantearnos potenciar en el programa de Filosofía los temas de lógica. Si la gente conociera simplemente el concepto de identificación de un efecto, el populismo volaría más bajo.

  • Excelente artículo. Enhorabuena.

    Sabido es que la titularidad de la mayor parte de los depósitos bancarios de particulares corresponde al segmento de pensionistas (y no quiero ni pensar cuál sería esa proporción en el caso de las antiguas cajas de ahorro).

    Así que la frase correcta sería “Si los españoles contribuyeron con el sudor de su frente al rescate de los depósitos de los pensionistas, es justo que ahora sea la banca la que ayude a sostener el sistema de pensiones”. Claro que no vende tanto...

    • Muchas gracias, Estilpon. me alegro de que te haya gustado. Buen apunte sobre los depósitos de los pensionistas. Los eslóganes de amplio calado social los emplean todos los políticos. El problema (para la sociedad) empieza a ser serio cuando el político trabaja sólo para el eslogan. Ejemplos los podemos encontrar a diestra y siniestra. Podría repetirte mi idea sobre la Filosofía que le he comentado a Joaquín Maudos, pero siendo tú Estilpon no creo que me convenga meterme en discusiones filosóficas contigo .

  • Muchas gracias por el artículo Javier y enhorabuena. Me ha aclarado mucho este asunto. Igual puedes hacer un resumen y tratar de enviarlo a algún periódico de tirada nacional. Es bueno que los ciudadanos tengan una imagen completa de estas cuestiones. Es parte de nuestra labor como formadores/INformadores. Un abrazo. Josep

    • Gracias a tí, Josep Antonio, por tus amables comentarios, y por haber llegado al final del largo artículo. Precisamente me he saltado ciertas reglas no escritas del blog - sorry editores - en cuanto a la longitud de la entrada para poder darle un tono más didáctico. Por eso creo que la reducción en el tamaño que impondría un artículo periodístico no le sentaría muy bien. Hay ya excelentes artículos periodísticos sobre el tema como, por ejemplo, el de Joaquín Maudos que cito. Un abrazo.

  • Ayer lo publique en la vanguardia. Por si es de interes. Buen verano a todos

  • Muchas gracias por el comentario. Sólo recordar que el 'rescate de la banca' fue en realidad un rescate de las cajas de ahorros, gestionadas por políticos.
    Aunque es cierto que algunos bancos han recibido ayudas para subsumir las cajas, El grueso de las ayudas fue para los agujeros ocasionados por las cajas. El argumento robonhoodiano cae por su propio peso.
    Un saludo.

  • "No se puede aplicar un impuesto finalista a la banca sin identificar antes las externalidades negativas a corregir."

    Realizar eso me parece factible.

  • Javier, le insisto en que usted analiza mal el problema. El aumento de impuestos es para financiar un aumento de gasto y por lo tanto su justificación está en el aumento de gasto. Si como puede presumirse el aumento de gasto tiene como única justificación asegurar que el nuevo gobierno podrá ganar la próxima elección, no se justifica el aumento de impuestos. Además, si se piensa en que hay una forma alternativa de financiar el aumento de gasto, en caso que se justificara el aumento del gasto (no es la situación que plantea el nuevo gobierno), habría que considerar si conviene endeudarse en lugar de aumentar de impuestos. En fin, en principio el análisis económico es fácil, el problema como siempre es aplicarlo bien.

    • Leyendo esta noticia

      me di cuenta que no había mencionado otra fuente de fondos para financiar el aumento de otros gastos públicos. Me refiero a la redistribución de fondos que deja sin fondos a gastos en servicios tradicionales (algo que en comentario a otro post me referí como Modelo Argentino de financiamiento durante urgencias). Sí, no me cabe duda que el nuevo gobierno, recortará otros gastos para financiar los nuevos gastos que su re-elección requiere. Aunque bien sabemos que la totalidad del gasto público español se podría recortar en por lo menos 20%, lo que tendría sólo un efecto redistributivo, el problema es que los recortes se realizarán disminuyendo los servicios prestados --en cantidad y/o calidad-- a personas que sí los necesitan.

  • Excelente artículo (al menos comparado con las narrativas que usan los políticos).

    El razonamiento de "como las cajas, controladas por los políticos y llenas de dinosaurios políticos en sus Consejos, necesitaron un rescate está justificado un impuesto a los bancos" es de una pobreza intelectual, tanto en su construcción lógica como en la veracidad de las premisas, que solo un político sería capaz de decirlo sin sonrojarse.

    Se nos olvida, en cualquier caso, que las empresas no pagan impuestos. Los impuestos que "nominalmente" pagan las empresas los pagan o sus accionistas, o sus empleados o sus clientes. Como se distribuyan entre estos tres. La "incidencia impositiva" es una disciplina bien compleja, obviamente incomprensible para un político.

    En cualquier caso, no se me ocurre ninguna razón por la que los accionistas de los bancos (a lo mejor los del Popular si), o los empleados de banca o sus clientes deberían contribuir más de lo que ya lo hacen a las pensiones de nuestros jubilados.

    La única razón posible para que este argumento llegue, incluso, a plantearse, la encuentro en Einstein: "Solo hay dos cosas infinitas: la estupidez humana y el Universo; y de esta última no estoy seguro"

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