Nueva evidencia sobre el impacto de la austeridad en Europa y lecciones para España

Por José E. Boscá, y Javier Ferri

En esta entrada reciente comentábamos cómo la crisis financiera había estimulado la investigación sobre los efectos macroeconómicos de la política fiscal. Si en Estados Unidos el programa de expansión fiscal estadounidense conocido como American Recovery and Reinvestment Act () ha sido la base de interesantes y numerosos estudios (por ejemplo, , , , o ), en Europa, los procesos de consolidación fiscal que involucraron a distintas economías, representan del mismo modo un valioso campo de pruebas para estimar los impactos de las políticas de austeridad.

La Comisión Europea ha abierto en algún momento durante la crisis al menos un Procedimiento por Déficit Excesivo (EDP) a . De todos ellos, únicamente España continúa a fecha de hoy con el procedimiento abierto, lo que puede reflejar la profunda mella que la crisis financiera provocó en nuestras cuentas públicas, pero también un ritmo de consolidación fiscal.

En el Gráfico 1 se compara la evolución del gasto público corriente per cápita, neto de pago de intereses, en España, Estados unidos y Reino Unido, tomando como referencia el periodo 2007 como último año pre-crisis. Se aprecia claramente la reacción expansiva de la política fiscal en los primeros años de la crisis y la posterior corrección, que en España resulta especialmente evidente durante 2012, coincidiendo con el periodo más delicado de la crisis de deuda soberana. Llama la atención que, incluso en los momento más duros de la corrección del gasto público, éste se situó todavía un 10% por encima del observado en el último año de expansión. A finales de 2018, las previsiones de la Comisión Europea sugieren que el gasto público corriente per cápita (en términos reales) superará en más de un 15% el nivel anterior a la crisis, por encima de EE.UU. y Reino Unido. Una parte de este aumento del gasto en España se explica por los estabilizadores automáticos (por ejemplo, las prestaciones por desempleo), los grandes olvidados en la evaluación de la política fiscal. Pero otra muy importante se debe al aumento discrecional del gasto y a la decisión de mantener o incluso mejorar algunas partidas clave del Estado de bienestar. Sólo por poner un buen ejemplo, para el conjunto del sistema, entre diciembre de 2007 y noviembre de 2018 la pensión media ha aumentado un 23,1% en términos reales.

Gráfico 1. Gasto público corriente en términos reales y per cápita, excluyendo intereses, 2007-2018 (2007=100). Fuente: Elaboración propia a partir de AMECO, con las previsiones de otoño de 2018. 

 

Podría especularse con la hipótesis de que las transferencias procedentes del sector público, dirigidas básicamente a proporcionar alivio financiero a una proporción creciente de desempleados, tuvieron su contrapunto de austeridad en un recorte enorme del gasto público en servicios fundamentales, un mensaje que ha calado en el discurso social y político. Sin embargo, la realidad es bien distinta a ese relato distorsionado, como ya han señalado anteriormente otros estudios (por ejemplo, ). El Gráfico 2 representa la evolución en términos reales del gasto público corriente en educación (dividido por la población de 6 a 24 años) y sanidad (dividido por la población total). De nuevo se ha normalizado a 100 el año 2007. Lo cierto es que, lejos de interpretaciones catastrofistas, incluso en los años más duros de la consolidación fiscal el gasto público real per cápita en educación y sanidad se mantuvo a un nivel similar al del último año del ciclo expansivo y en 2017 superaba ya en un 8% el nivel de 2007. Por lo tanto, parece justo poner en valor el enorme esfuerzo realizado por la sociedad española para preservar los componentes esenciales del Estado de bienestar en una crisis económica sin precedentes, en la que renta per cápita llegó a caer un 10,6%.

Gráfico 2. Gasto en sanidad per cápita y gasto en educación sobre la población entre 6 y 24 años, en términos reales, 2003-2017 (2007=100). Fuente: Elaboración propia a partir de IGAE () e INE (fecha de consulta: diciembre de 2018). 

 

La elección de un ritmo pausado pero constante de consolidación fiscal tiene ventajas e inconvenientes. La principal ventaja es evitar el coste del ajuste fiscal sobre la actividad económica, lo que pudo estar justificado cuando la recuperación se iniciaba pero no en el quinto año de expansión económica. Por el contrario, si el ajuste se retrasa en exceso, el principal inconveniente es el crecimiento de la deuda pública, que puede correr el riesgo de acercarse a su límite fiscal, a partir del cual la financiación de los déficits se incrementa exponencialmente, a medida que los mercados exigen primas de riesgo mayores para compensar el riesgo de reestructuración. Incluso aunque esta posibilidad no sea relevante a corto puede serlo a medio plazo, en el caso de una nueva recesión. Una situación prolongada de desequilibrios en las cuentas públicas durante la fase expansiva del ciclo merma la capacidad de utilizar la política fiscal con fines estabilizadores cuando el desempleo vuelva a aumentar.

El coste sobre la actividad económica de un esfuerzo fiscal dado está relacionado con el multiplicador fiscal. Si la consolidación fiscal debe realizarse con multiplicadores elevados, particularmente en el caso de tener que hacerlo en una recesión, el coste en términos de actividad económica puede resultar enorme. Incluso durante algún tiempo podría aumentar la deuda pública antes de empezar a disminuir. Un trabajo muy influyente sobre el impacto de las políticas de austeridad en Europa en tiempos de crisis fue el de , cuya ingeniosa y sencilla metodología ya se discutió en este blog. A modo de resumen, utilizando una muestra de países europeos, Blanchard y Leigh regresaban los errores de predicción del crecimiento del PIB que el FMI cometió entre 2010 y 2011 sobre el esfuerzo previsto en términos de consolidación fiscal. Bajo expectativas racionales el esfuerzo fiscal previsto debería ser independiente del error de predicción del crecimiento del PIB. Sin embargo, Blanchard y Leigh encuentran que el crecimiento fue menor de lo esperado en los países en los que el esfuerzo fiscal fue mayor, tal y como muestra el Gráfico 3.

Gráfico 3. Correlación entre el error en la predicción del crecimiento y la predicción de la consolidación fiscal. Fuente: .

La pendiente de esta recta de regresión es -1,10 y es estadísticamente significativa. Este valor se interpreta como que un punto porcentual adicional de esfuerzo fiscal reduce el crecimiento del PIB en 1,10 puntos de media sobre lo que el FMI preveía. Las predicciones del PIB que hace el FMI ya incorporan el impacto de las consolidaciones proyectadas, utilizando un multiplicador fiscal que B&L asumen igual a un valor estándar de 0,5. Por lo tanto, el multiplicador medio de las consolidaciones llevadas a cabo durante 2010 y 2011 en Europa habría sido de 1,10 + 0,5 = 1,6. Se trataría de un multiplicador tres veces superior al previsto inicialmente, lo que justificaría la relajación en el ritmo de ajuste fiscal en tiempos de crisis.

Una crítica al trabajo de Blanchard y Leigh se centra en el reducido número de observaciones y, por lo tanto, en lo dependiente del valor de la estimación a la inclusión o no en la muestra de algunos países. Por ejemplo, en esta otra entrada se muestra que el valor tan elevado de la estimación de la pendiente depende sobre todo de Alemania, Grecia y Rumanía. Otra crítica aduce lo arbitrario del supuesto sobre el multiplicador utilizado en las predicciones del PIB (recordemos que estos autores suponen un valor general de 0,5). Como los propios Blanchard y Leigh reconocen, dilucidar el multiplicador que hay detrás de las predicciones del PIB no resulta sencillo, pues los forecasters utilizan modelos en los que los multiplicadores están implícitos y dependen de multitud de factores económicos. Sin embargo, del BCE utiliza una aproximación cuasi experimental para derivar los multiplicadores específicos de 24 países sujetos a algún Procedimiento de Déficit Excesivo (EDP) durante el periodo 2009-2015. En particular, para cada país combinan los escenarios de consolidación proyectados en las recomendaciones del EDP, con información sobre predicciones económicas independientes del cambio de política fiscal elaboradas por la Comisión Europea e incorporadas también en las recomendaciones del EDP. Estas predicciones independientes del cambio de política fiscal proporcionan el escenario contrafactual necesario para identificar los multiplicadores que hay detrás de las predicciones del crecimiento del PIB.

El Gráfico 4 recoge la estimación de estos multiplicadores, y su evolución a lo largo del tiempo. La media de los multiplicadores implícitos hasta el año 2011 es de 0,21, mientras que a partir de 2012 la media sube hasta 0,66, lo que confirma la sospecha de B&L de que los forecasters podrían haber corregido al alza los multiplicadores en los años de la crisis de deuda soberana.

Gráfico 4. Multiplicadores ex -ante en las recomendaciones de los EDP lanzados entre 2009 y 2015. Fuente: .

El Cuadro 1 representa la estimación que se obtendría si, de modo similar a lo que hacen Blanchard y Leigh, se regresara el error en la predicción del crecimiento del PIB sobre el esfuerzo de consolidación fiscal recogido en los EDPs. Como puede apreciarse, aunque predominan los signos negativos para todo el conjunto de “cosechas” de predicciones, los valores son pequeños y los resultados no son estadísticamente significativos, lo que indica que los multiplicadores ex-ante estimados (menores que la unidad aunque crecientes durante los años de crisis) podrían estar en el entorno de los verdaderos multiplicadores.

Cuadro 1. Estimación de la pendiente en regresiones tipo B&L a partir de los escenarios incorporados en los EDPs. Fuente:

 

El análisis de los economistas del BCE gana en detalle con respecto al de Blanchard y Leigh, al incorporar información relevante para la estimación de los multiplicadores, tanto por el número de países como de periodos de predicción. Y cuando se refina el análisis los resultados parecen indicar que las consolidaciones fiscales no hirieron de muerte la actividad económica, ni siquiera en el corto plazo.

¿Qué lección podemos extraer para España de estos nuevos resultados del BCE sobre los multiplicadores fiscales? Es probable que un proceso de consolidación tan lento como el realizado por la economía española no haya sido muy ventajoso, si los multiplicadores fiscales no han sido tan elevados como los estimados por Blanchard y Leigh durante la recesión. Y menos aún durante la recuperación de los últimos años. Todavía hoy se sigue discutiendo si los nuevos presupuestos deben presentar un objetivo de déficit más laxo que el inicialmente previsto por la Comisión Europea. Si realmente los multiplicadores son modestos, no parece muy prudente seguir posponiendo al futuro el ajuste fiscal mientras el déficit estructural se sitúa cerca del 3%, como estima la . Y si los riesgos de una recesión internacional en los próximos dos años se materializan, no tendremos suficiente margen de maniobra para responder con políticas fiscales contracíclicas.

 

 

Hay 4 comentarios
  • Muy interesante Javier, como siempre.

    Una reflexión al hilo de las cifras de evolución del gasto público:

    * La necesidad de "recuperar trabajos" en una economía con pleno empleo condicionaron las últimas elecciones americanas.

    * Los recortes en el gasto público en un país donde este creció, en realidad, un 15% per capita en términos reales, han condicionando varios ciclos electorales en España.

    ¿Se han vuelto las narrativas más relevantes que la realidad? ¿es el "fin de la verdad" que alguien nos anticipaba en el capítulo 11?

  • Con todo respeto por los autores de las varias investigaciones revisadas en este post y otros anteriores, sorprende que se insista en analizar el gasto público como indicador único de la gestión de gobierno (se prefiere hablar de política fiscal pero implica reducir esa gestión al monto total del gasto). Respecto a su financiamiento, el análisis presentado ignora cómo se ha financiado la totalidad del gasto y en particular cómo un gasto creciente —en términos nominales y reales— se ha podido financiar en períodos relativamente largos (por supuesto, no se puede hacer un análisis “marginal” ignorando los altos niveles de impuestos y deuda en el año inicial del análisis). Además, la medición del gasto público incluye transferencias cuyos efectos económicos dependen de diferencias en las propensiones marginales al consumo de las partes involucradas. Aunque se acepten datos oficiales jamás verificados seriamente, se puede apostar que el gasto público tiene un componente “transferencias” mayor al informado. No me extrañaría si desde 1970 hasta hoy, el gasto público en la producción de bienes y servicios (definición de las cuentas nacionales y único relevante para estudiar multiplicadores) hubiera aumentado en promedio para todo el período a una tasa similar al PBI y que el aumento en la relación gasto/PBI pudiera atribuirse enteramente al mayor gasto en transferencias.

    • Otra sorpresa de esas investigaciones es que parecen ignorar a la política monetaria. Aunque pienso que el 99% de lo que se ha escrito sobre la política monetaria del Fed y el BCE pre- y post-crisis parte de un enfoque que poco o nada puede explicar, no se puede ignorar lo que el Fed y el BCE han hecho post-crisis, mucho más si se tiene en cuenta que --más por cobardía que por convicción-- los gobernantes han dado alguna "independencia" a los ejecutivos del Fed y el BCE.

      Si alguien piensa que tiene la capacidad intelectual para separar ex-post los efectos de algo llamado política fiscal y algo llamado política monetaria habría que darle el premio Nobel inmediatamente.

      • Hola Enrique. Muchas gracias por tus comentarios. Creo sinceramente que estás siendo un poco injusto con los trabajos que intentan calcular multiplicadores fiscales (ya sea de gasto o de ingresos públicos). Los macroeconomistas somos perfectamente conscientes de que en la vida real la política monetaria y la fiscal ocurren simultáneamente, también de que la política de ingresos y de gastos públicos se realizan a la vez. El planteamiento de estos trabajos es tratar de aislar los efectos particulares de cada una de ellas, porque esto es lo que nos va a permitir dilucidar la bondad de una u otra política económica. Para ello utilizamos los mejores modelos a nuestra disposición y las mejores técnicas econométricas o de otra índole que conocemos.
        Los buenos trabajos son aquellos que convencen al resto de la profesión de que la forma en la que se ha identificado el efecto particular de una determinada política (la forma en la que se calcula el multiplicador) es la adecuada. Sobre esto es sobre lo que más se discute en los trabajos académicos, dada la dificultad de aislar los efectos individuales de una política fiscal particular.

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