Encrucijadas históricas en la política de competencia europea (I)

de , y .

Tras la reciente de las empresas Siemens/Alstom, los gobiernos alemán y francés han reaccionado de forma virulenta, proponiendo en un que el Consejo Europeo pueda autorizar las fusiones entre empresas en contra del criterio de la Comisión Europea (véase post reciente de Gerard Llobet).

También proponen que se reforme la política de fusiones, de manera que no solo se tengan en cuenta los mercados relevantes afectados por las fusiones, sino que: i) se incorpore un criterio adicional de competitividad de las empresas europeas en los mercados globales; y ii) se adopten medidas para dar mayor cabida a las iniciativas públicas de apoyo a las empresas industriales europeas, sin que sean consideradas como ayudas de Estado, contrarias estas al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea () por distorsionadoras de la competencia en el mercado interior.

En definitiva, estas medidas supondrían el sometimiento de la política de competencia europea a decisiones políticas que puedan atender a las presiones de intereses industriales particulares. Se trata de una nueva batalla, que se espera larga e intensa, entre la pulsión de renacionalización y el proyecto de  integración europeo.

En un recientemente mostramos que la historia de la política de competencia de la Unión Europea es el resultado de este continuo conflicto entre las fuerzas que impulsan su supra-nacionalización, frente a las que intentan, de forma perseverante y persistente, retener y recuperar el control por parte de las autoridades de los Estados miembros.

Esta propuesta franco-alemana es sin duda la manifestación más reciente y contundente del contraataque de las fuerzas re-nacionalizadoras. Unas fuerzas que no habían sido capaces de articularse durante los últimos 25 años en el campo de la política de competencia europea, en concreto desde la creación del programa de clemencia que ha sido tan exitoso para sancionar el mayor número de cárteles jamás descubierto en el ámbito de la UE, tal y como argumentamos .

Este intento de fusión llega después que, en el pasado reciente, Siemens y Alstom fueran sancionadas por la participación de ambas en dos cárteles en los mercados de en 2007 (cartel de 1988 a 2004) y de en 2009 (cartel de 1999 a 2003), en los que las empresas fabricantes europeas y japonesas se repartían los mercados y acordaban precios en esos sectores. El primero de ellos llegó a estar activo durante más de 16 años y el segundo durante casi 4 años. Estos dos cárteles se descubrieron, precisamente, gracias a solicitudes de exención y reducción de sanciones en el marco del programa de clemencia por parte de ABB Ltd. y Siemens AG, en cada caso, a las que se les eximió del pago de la sanción.

Este mismo año 2019, la CNMC también ha sancionado a ambas empresas por su participación en varios con afectación al comercio intracomunitario. En ellos se repartieron contratos para la construcción, instalación y mantenimiento de sistemas de electrificación y equipos electromecánicos para líneas ferroviarias entre 2002 y 2018. Alstom y Siemens han destapado estos cárteles y, por ello, han obtenido beneficios del programa de clemencia en forma de exención del pago de las sanciones la primera, y de reducción del importe de las multas en un 45 % la segunda.

Tal y como muestran , los descubrimientos y sanciones de cárteles hacen más probables las fusiones empresariales: es la forma que tienen las empresas de lograr el ejercicio de poder de mercado, la distorsión de la competencia y el abuso una vez se les ha impedido su coordinación restrictiva de la competencia a través de la cartelización.

En este sentido, cabe destacar también que, hasta la fecha actual, la Comisión no ha prohibido ninguna otra operación de concentración en la que participara Alstom y/o Siemens. De hecho, ha autorizado 23 operaciones de concentración con participación de Alstom (1 sujeta a condiciones y obligaciones) y 78 en las que participaba Siemens (3 sujetas a condiciones y obligaciones). Además, en de estas operaciones, autorizada en el año 2003, eran justamente estas dos empresas las que proponían una concentración por la que Siemens adquiría parte del negocio de turbinas pequeñas y medianas de gas, así como de turbinas industriales de vapor, de Alstom.

En este escenario, ¿en qué momento se encuentra la política de competencia europea para encajar este envite? ¿Por qué se ha desencadenado precisamente ahora esta nueva batalla? ¿Por qué se ha cuestionado una decisión en el ámbito de la autorización o bloqueo de fusiones entre empresas, y se cuestiona el control de ayudas de Estado, mientras que no hemos visto recientes cuestionamientos en el ámbito de la lucha contra los cárteles o contra la monopolización de mercados?

En esta primera entrada discutimos cómo el momento de la creación del programa de clemencia para el descubrimiento y sanción de cárteles fue una encrucijada histórica en la que, de forma inesperada, se inició un proceso de efectiva centralización y modernización de la política de competencia europea. En una segunda entrada, revisaremos dos encrucijadas históricas anteriores que paradójicamente también supusieron sendos momentos inesperados de refuerzo de la integración europea en política de competencia. En todos ellos, tras el impulso integracionista se reactivaron las fuerzas de la reacción.

mostramos que hubo precisamente una inesperada interacción entre el éxito del programa de clemencia en la lucha contra los cárteles y el nuevo impulso reformista que llevó a la modernización e intensa supra-nacionalización de la política de competencia europea desde 1996 en adelante.

Este éxito reforzó la posición de la Comisión y le ofreció la capacidad de liderar una nueva fase de integración supranacional en el ámbito de la política de competencia. El actual posicionamiento de los gobiernos alemán y francés intenta poner fin a esta etapa larga de liderazgo integracionista de la Comisión en la política de competencia.

A pesar del embate de los gobiernos que secundaban la fusión Siemens/Alstom, la Comisión Europea está recibiendo en este nuevo enfrentamiento el apoyo de los gobiernos de los Estados miembros que representan a los consumidores a los que les perjudicaría la monopolización de la tecnología ferroviaria, así como de la comunidad de economistas académicos que ofrece el sostén teórico y empírico a la política de competencia ( y ). El resultado de esta nueva batalla es incierto, como lo fueron los de las batallas anteriores. Revisar las fuerzas en liza y los resultados en estas encrucijadas históricas nos ofrece lecciones sobre qué aspectos serán claves en el futuro desarrollo de los acontecimientos.

Los efectos de la creación del programa de clemencia de 1996 en la consolidación y profundización del papel de la Comisión Europea frente a los Estados miembros en la batalla por la integración europea han sido poco reconocidos.

El éxito que se pudo arrogar la Comisión por este programa impulsó su activismo reformista y permitió el impulso de una modernización continua en muy diversos ámbitos durante los años siguientes: el refuerzo de las multas (1998 y 2006); creación de las unidades de lucha contra los cárteles (1998 y 2002) y posteriores cambios de la estructura de Direcciones en la Dirección General de Competencia (2003 y 2005); la creación de la Oficina del Economista Jefe en 2003; el refuerzo del programa de clemencia en 2002 y 2006; la descentralización de 2004 en la aplicación de los artículos 101 (lucha contra los acuerdos y cárteles) y el artículo 102 (lucha contra los abusos de monopolios y oligopolios); el impulso de las reclamaciones por daños y perjuicios por ilícitos de competencia (2005 y 2014); o los acuerdos transaccionales (2008).

Es difícil aventurar que la Comisión Europea hubiese podido tener tantos éxitos durante tantos años sin esa ganancia de auctorictas que consiguió con sus éxitos en la lucha contra los cárteles.

De hecho, justo antes de la aprobación del programa de clemencia, entre 1993 y 1995, la Comisión Europea fue objeto de severas críticas, especialmente por parte de las autoridades alemanas (). En 1993, Alemania incluso propuso la creación de una Autoridad Europea de la Competencia. Era la segunda vez en la historia que los alemanes lanzaban una propuesta como esta: lo hicieron también en 1960 justo antes de la aprobación del Reglamento 17/1962 que dotó a la Comisión Europea de los mecanismos de aplicación de los artículos del Tratado de Roma relativos a la lucha contra los cárteles y contra los abusos de los monopolios y oligopolios.

En ese mismo momento crítico, las organizaciones empresariales también criticaban a la Comisión Europea por no aplicar la política de competencia de forma vigorosa y objetiva, creando así inseguridad jurídica (). Calificaban a la Comisión como un órgano político que ponderaba en sus decisiones diferentes objetivos de las políticas públicas europeas que pertenecían a diversos ámbitos como la integración del mercado interior, el refuerzo de las capacidades industriales europeas, la reducción de los desequilibrios regionales y la protección del medio ambiente.

Las críticas no venían solo de los grupos tradicionalmente desafectos como las entidades pro industria o pro consumidores, sino también de los amigos de la Dirección General de Competencia como por ejemplo las autoridades nacionales de competencia y la comunidad legal, especialmente de Alemania. La percepción generalizada en 1995 era que la reforma de la política y las leyes de competencia era necesaria e inevitable. Sin embargo, las autoridades alemanas no fueron capaces de mantener la presión en favor de la reforma, ni tampoco consiguieron crear las alianzas suficientes con otros Estados miembros, y la propuesta de una Autoridad Europea de la Competencia pasó a dormir en los sueños de los justos. Por el contrario, de forma inesperada la Comisión Europea consiguió revertir la situación justo después de esta batalla.

Así, hubo un giro inesperado en la posición relativa de la Comisión desde ese impasse anterior hasta que se produce el éxito en el programa de clemencia, y la Comisión impulsa el paquete de modernización de la política de competencia de 2004, y lidera - una descentralización de la aplicación de la política de competencia europea con carácter supranacional a través de las autoridades de competencia y de los órganos judiciales de los Estados miembros.

Algunos análisis desde la corriente crítica de la economía política sugieren () que a partir de mediados de la década de 1980, la política de competencia europea abandonó el núcleo del “liberalismo social” de postguerra, cuando la visión neoliberal de “solo competencia” se impuso. Desde este punto de vista la “neoliberalización” de la competencia fue el resultado de una alianza de actores transnacionales que incluyeron a la Dirección General de Competencia y las redes de empresas transnacionales de élite.

Sin embargo, contrariamente a lo que podrían esperar desde esta corriente, el mayor activismo contra los cárteles de la Comisión Europea paradójicamente llevó a que con el tiempo, el 61% de las empresas fundadoras de la Mesa Redonda Europea de Industrialistas (11 de las 18 empresas fundadoras con datos hasta 2014), que teóricamente daban apoyo a una política de competencia más “liberal”, fueron sancionadas por la Comisión Europea por haber participado o liderado cárteles prohibidos. También han sido sancionados el 48% de los actuales miembros de este grupo (24 de 50 en 2018) y el 80% de las empresas que forman parte del Grupo Asesor para la Competitividad creado en 1995.

El activismo de la Comisión Europea en contra de los abusos por parte de grandes empresas transnacionales le ha otorgado una legitimidad en el ámbito de la política de competencia que carece en otros ámbitos.

En una próxima entrada revisaremos cómo en 1962 la Comisión Europea tuvo otra inesperada victoria en su batalla por ganar responsabilidades y capacidad de acción efectiva en defensa de la competencia. Y, de una manera similar, en el momento de la creación de la política de competencia en los tratados constitutivos de la UE, en 1951 y 1957, la propia creación de la política de competencia europea y su configuración en el núcleo de políticas de la integración europea fue un giro inesperado de los acontecimientos.

En estas dos encrucijadas anteriores con todo, el éxito posterior en términos de efectividad de la política de competencia fue relativo, ya que las fuerzas de la reacción consiguieron limitar sus nuevas capacidades de disuasión y sanción de las prácticas restrictivas de la competencia.

Hay 2 comentarios
  • Juan Luis, gracias por su post. Le confieso, sin embargo, que no he podido entender el contexto histórico de la intervención estatal en defensa de la competencia que usted describe (el acceso a las referencias tiene un precio alto, a pesar de que muy probablemente su costo marginal es casi cero).

    En línea con el último párrafo de mi comentario al post de Gerard sobre la fusión Siemens/Alstom, el contexto histórico de la relación entre gobiernos y empresas me parece más complejo que lo que usted plantea. Esa relación no es una cuestión menor, más bien lo contrario, es la esencia de los sucesivos sistemas económicos que hemo conocido y observamos hoy día. Aunque me gustaría que los gobiernos defendieran a las personas en cuanto consumidores, eso es fantasía ya que todos los sistemas económicos conocidos en Europa por siglos están basados en algún tipo de relación entre gobiernos y empresas --no con todas las empresas, sino con algunas empresas. Lo mismo ha ocurrido en toda América, aunque su historia es más corta (y qué decir de China en los últimos 30 años). Por supuesto, eso no ha cambiado con la UE, ni con la existencia de organismos internacionales.

    • Estimado Enrique Uno,
      gracias por su comentario. Creo que el post de hoy viernes 05 de abril le dará respuesta y sustentaré su tesis general acertadamente planteada.
      Un saludo

Los comentarios están cerrados.