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¿Por qué las CCAA no llevaron a cabo el ajuste a su debido tiempo?

de J. Ignacio Conde-Ruiz, Juan Rubio-Ramírez y José Montalbán

En un reciente post hemos visto como han sido las CCAA las principales responsables de que España no cumpla con el objetivo de déficit fijado en nuestro Programa de Estabilidad. Además, esto ha ocurrido por segundo año consecutivo (en 2010 se desviaron un 0,4% y en 2011 a la espera de los datos oficiales parece que la desviación será del 1,3% del PIB) y está poniendo en peligro la credibilidad del Reino de España para cumplir con sus compromisos fiscales.

Una de las preguntas que indudablemente se plantean los economistas o cualquier ciudadano común que lea activamente la prensa es ¿por qué las Comunidades Autónomas han esperado tanto tiempo para ajustar su situación contable si la crisis económica comenzó en el año 2008? Parte de la explicación la encontramos en el diseño del Sistema de Financiación Autonómico y en particular en el mecanismo de ingresos.

Los ingresos de las CCAA y el Mecanismo de Entregas a Cuenta

El esquema general del sistema de ingresos del modelo, se expone en la siguiente figura:

 

Estas son las grandes líneas maestras del sistema de financiación de las CCAA. Pero detrás existe un tema clave: la cuestión de cuándo se entrega el dinero. Cerca del 78% de los Ingresos No Financieros (67% de los Impuestos Compartidos y el 11% los Fondos del Sistema de Financiación Autonómico) se reciben por el mecanismo de Entregas a Cuenta, que dependen de los Presupuestos Generales de Estado que se aprueban cada año. Este sistema consiste en que el Gobierno Central entrega dinero a las CCAA por concepto de los ingresos por Impuestos Compartidos y Fondos en base a las cantidades acordadas en el presupuesto, y no a las realmente recaudadas (hasta su liquidación).

El modelo de Entregas a Cuenta funciona de la siguiente manera. Para un determinado año (suponiendo que “t” es dicho año), los ingresos que el Estado Central destina a las CC.AA. se realizan en base a las proyecciones de ingresos de la Administración General del Estado realizada en “t-1”, es decir, un año antes (i.e. cuando se elaboran los Presupuestos). Mientras que la liquidación de dicho periodo (basada en la diferencia entres los ingresos proyectados y los reales) se realiza en “t+2”, es decir, dos años después de la finalización de dicho ejercicio. Si los ingresos reales son superiores a los presupuestados las CCAA reciben una liquidación positiva, y si son inferiores una liquidación negativa. La siguiente figura nos proporciona un esquema intuitivo de este procedimiento:

Para analizar un caso concreto, vamos a explicar brevemente cuales fueron sus implicaciones para el año 2009. El Déficit Público en 2009 fue del 11,1% del PIB. La mayor parte del saldo negativo, el 9,3% del PIB correspondió a la Administración General del Estado  mientras que en las CCAA el déficit fue únicamente del 2% del PIB. Esta discrepancia se debe al modelo de Entregas a Cuenta.

La CCAA recibieron las Entregas a Cuenta realizadas en base a las proyecciones de ingresos realizadas en julio de 2008 (cuando se inicia la elaboración del presupuesto justo después de aprobar el límite de gasto) que sobrestimaron la recaudación por valor de 1,7% del PIB. En épocas de recesión los ingresos reales suelen ser menores que los presupuestados. Pero además en el año 2007 las CC.AA. recibieron en 2009 unas liquidaciones positivas procedentes del ejercicio 2007, donde la recaudación final fue superior a la presupuestada, y que suponían el 0,6% del PIB. Por ello, el déficit real de las CC.AA. se vio alterado con unos ingresos adicionales del 2,3% del PIB (0,6%+1,7%).

El Nuevo Modelo de Financiación Autonómica

Pero aquí no acaba la historia, para agudizar mas el problema, en diciembre de 2009 se aprobó el nuevo Modelo de Financiación Autonómica que dotaba a las CCAA de mayores recursos. En concreto el nuevo modelo implicaba un 0,7% del PIB más de déficit para el Estado, y lo mismo de superávit para las Comunidades. Es decir, que el déficit de las CC.AA. debería haber sido (sin los factores “Entregas a Cuenta” y “Nuevo Sistema de Financiación”), de un 5% del PIB (2%+1,7%+0,6%+0,7%) y el déficit del Estado Central de un 6,2% (9,3%-1,7%-0,6%-0,7%). Esto implica que las Comunidades tenían un problema de déficit en 2009, aunque éste aun no había aparecido reflejado en la contabilidad.

Conclusiones

En definitiva, las Comunidades Autónomas no notaron la drástica reducción de ingresos hasta 2010, cuando los Presupuestos Generales del Estado reflejaron por primera vez la nueva situación económica, lo que no sólo ha retrasado más de dos años el ajuste en el gasto de las Comunidades sino que permitió que el Gasto Corriente de las Comunidades creciera por encima del 9% durante estos años.

Esta es una de las causas de nuestros problemas actuales. En épocas de recesión en las que los ingresos reales suelen ser menores a los presupuestados, las CCAA no tienen ningún incentivo a ajustar sus gastos de forma inmediata debido a que sus ingresos no se ven inmediatamente afectados por el ciclo, sino dos años después (cuando esos ingresos deben ser liquidados). El retraso en el ajuste del gasto por parte de las Comunidades tiene importantes consecuencias sobre el déficit, como se ha podido comprobar al concluir el segundo año consecutivo sin cumplir el Objetivo de Estabilidad Presupuestaria, y además, genera incentivos perversos sobre las Autonomías; ¿Qué político querrá asumir el coste de un ajuste que no será necesario hasta dentro de dos años si tiene elecciones autonómicas en poco tiempo? ¿Por qué ajustar cifras si quizás la economía se recupere antes de dos años?

Pero para añadir un poco mas de complejidad debemos añadir que aun no hemos digerido los efectos es este sistema de financiación tan perverso.   Como el lector podrá adivinar tanto en el año 2008 como en el año 2009 los ingresos reales fueron inferiores a las Entregas a Cuenta. En concreto 5.500 millones en 2008 y 18.700 millones en 2009. Todo este dinero se lo deben las CCAA al Gobierno Central. Dado los problemas que iban a suponer para la tesorería de las Comunidades afrontar las liquidaciones negativas de 2008, y sobre todo, la de 2009, se permitió a las Comunidades aplazar y dividir la devolución de las liquidaciones negativas de estos dos años a cinco ejercicios. Estos cambios en la liquidación, tal como hemos puesto de relieve en el primer boletín del Observatorio Fiscal y Financiero de las CCAA, explican las discrepancias entre el déficit Presupuestario y el déficit en Contabilidad Nacional.

Por otro lado, y quizá en contrapartida, el Gobierno Central aun no repartió en 2011 el anticipo de los Fondos de Convergencia Autonómica que ascendían a cerca de 2.700 mil millones de euros.

En definitiva, creemos que gran parte del problema actual de déficit de las CCAA se debe al Modelo de Financiación y en particular al mecanismo de Entregas a Cuenta que incentiva una gestión pro-cíclica de los presupuestos Autonomicos. Esto puede tener sus ventajas si los gestores son responsables  pero, indudablemente, dificulta el control del déficit por parte de la Administración General del Estado.